Ibarra Salazar and Sotres Cervantes: El efecto de la frontera en la recaudación del predial
Vol. 36, Num. 2, Año. 2021
Recibido: 2018 10 19
Aceptado: 2019 08 23



Introducción

El estudio de los determinantes de la recaudación de ingresos propios de los municipios mexicanos presenta especial relevancia ante el alto grado de dependencia financiera en las transferencias federales y el potencial no explotado de algunas fuentes de ingreso, tal como es el caso del impuesto predial. En efecto, los ingresos propios de los municipios mexicanos, que ascendieron a 79 882 millones de pesos en 2015, representan el 20.5%, en tanto que las transferencias (participaciones y aportaciones federales) aportan el 71.6% de sus ingresos totales. La importancia de las aportaciones es similar a las participaciones federales (INEGI, 2018a).

Los ingresos por concepto de recaudación del predial constituyen la fuente de ingresos tributarios más importante para los municipios: representan el 6% de sus ingresos totales, el 30% de sus ingresos propios, y el 51% de la recaudación de impuestos. El impuesto predial es también una fuente de ingresos con un potencial no explotado. Países de similar grado de desarrollo al de México recaudan una mayor cuantía relativa de impuesto a la propiedad en comparación con lo que se obtiene en este país. Cifras de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2015) indican que México es uno de los países con menor recaudación de impuesto predial como porcentaje de su PIB: sólo 0.3%; mientras que Chile recauda 0.9%; Suiza, 1.9%; Estados Unidos, 2.7%; y Francia, 4.1%, sólo por mencionar algunos ejemplos. El promedio para los países de la OCDE es de 1.9%.1

A pesar de ello, la literatura que estudia los determinantes de la recaudación del predial en México no es tan extensa como ameritaría su importancia. Se ha estudiado el efecto de las transferencias en la recaudación del predial usando un panel de datos agregados a escala estatal (Unda Gutiérrez y Moreno Jaimes, 2015) y con datos en panel de los municipios (Canavire-Bacarreza y Espinoza, 2015; Broid Krauze, 2010). También Sour (2004; 2008) relaciona el comportamiento de las transferencias no condicionadas y condicionadas con el esfuerzo fiscal2 de los municipios mexicanos. La forma en que el entorno político de competencia influye en la recaudación del predial ha sido abordada por Broid Krauze (2010). Considerando los casos de seis municipios urbanos a través de entrevistas semiestructuradas, Unda Gutiérrez (2018) estudia el efecto de las capacidades institucionales y el costo político de ajustar las tablas de valor y las tasas del impuesto sobre la recaudación del predial. También se ha abordado la eficiencia, suficiencia, responsabilidad política, simplicidad administrativa y justicia distributiva del impuesto (Ruelas Ávila, 2015).

Una serie de trabajos de Ibarra Salazar y Sotres Cervantes (2009; 2013; 2014; 2015) han abordado los determinantes regionales e institucionales de la recaudación del impuesto predial en los municipios de los estados ubicados en la región frontera norte de México. En estos estudios se han empleado datos que combinan series de tiempo anuales con datos de los municipios de los estados de Sonora (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2015), Chihuahua (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2014), Coahuila (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2013) y Tamaulipas (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2009). Su argumento ha sido que las diferencias institucionales en el ámbito fiscal han traído como consecuencia que los municipios fronterizos tengan una mayor recaudación del impuesto predial.

Por un lado, el mayor dinamismo económico y demográfico de los municipios fronterizos se traduce en un incremento en la demanda de bienes, servicios e infraestructura pública. Por otro, la reforma constitucional de 1999 ha permitido a los municipios modificar sus instituciones fiscales para influir en la recaudación de ingresos. Eso es lo que explica el efecto de la frontera en la recaudación del predial. Se ha estimado que los municipios fronterizos de Tamaulipas recaudaron 2.45 millones de pesos (de 2002) por encima de sus contrapartes no fronterizas (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2009); que los municipios fronterizos de Chihuahua recaudaron 24.8 pesos per cápita más que los no fronterizos (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2014); que la recaudación per cápita de los municipios fronterizos de Sonora fue mayor en 46.26 pesos a la de los municipios no fronterizos de ese estado (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2015); y que en Coahuila el efecto frontera norte representó un diferencial per cápita de 95.65 pesos (Ibarra Salazar y Sotres Cervantes, 2013). Estos estimados, sin embargo, no son comparables, ya que han sido obtenidos usando diferentes métodos de estimación y bases de datos.

Nuestro objetivo en este artículo es contribuir a la literatura que estudia los determinantes de la recaudación del impuesto predial validando el efecto frontera norte. Para cumplir con este objetivo, estimamos y comparamos la cuantía del referido efecto entre los estados fronterizos usando un mismo modelo y método de estimación. Así, calculamos diferentes especificaciones que explican las diferencias de recaudación del impuesto predial usando una base de datos anual (2010-2015), que contiene 225 observaciones de los municipios mexicanos de los estados ubicados en dicha región. En efecto, siguiendo los trabajos que han estimado el efecto frontera en la recaudación del impuesto predial, usamos datos de los estados fronterizos. Como será evidente en la sección de resultados, nuestras estimaciones permiten comparar la recaudación del predial de los municipios fronterizos con los no fronterizos solamente de los estados ubicados en la región mencionada.

El artículo está organizado de la siguiente manera: en la próxima sección se presentan los indicadores sobre el dinamismo económico y demográfico de la región estudiada; en seguida se describen las diferencias en las instituciones en el ámbito fiscal de los estados fronterizos; posteriormente se explica la metodología empleada; la siguiente sección contiene los resultados; y la última presenta nuestras conclusiones.

Región frontera norte

En diversos trabajos se argumenta sobre el dinamismo económico y demográfico que caracteriza a la región frontera norte de México. Los estudios que han abordado ese tema indican que tal dinamismo se explica por: la descentralización industrial de 1985 (Arroyo, 2001); las divergencias regionales causadas por el TLCAN (Chiquiar, 2005); las economías de aglomeración (Deichmann, Lall, Redding y Venables, 2008; Hanson, 2007; Mendoza, 2001); el comercio internacional y la inversión extranjera directa (Mendoza, 2005), entre otros factores. Se resaltan la apertura económica, la inversión extranjera y una mayor integración con la economía norteamericana, como los principales causantes de un intenso crecimiento demográfico y económico en las ciudades fronterizas del norte del país.

La región frontera norte de México está integrada por 37 municipios: tres de Baja California (Mexicali, Tecate y Tijuana); diez de Sonora (Agua Prieta, Altar, Caborca, Naco, Nogales, Puerto Peñasco, San Luis Río Colorado, Santa Cruz, Sáric y Gral. Plutarco Elías Calles); siete de Chihuahua (Ascensión, Guadalupe, Janos, Juárez, Manuel Benavides, Ojinaga y Praxedis G. Guerrero); siete de Coahuila (Acuña, Guerrero, Hidalgo, Jiménez, Nava, Ocampo y Piedras Negras); uno de Nuevo León (Anáhuac);3 y nueve de Tamaulipas (Camargo, Guerrero, Gustavo Díaz Ordaz, Matamoros, Mier, Miguel Alemán, Nuevo Laredo, Reynosa y Río Bravo).

La población que se concentra en esta región es de poco más de siete millones de habitantes (Cuadro 1), lo que, de acuerdo a datos de 2015, representa el 6% de la población total del país (INEGI, 2015). Los municipios más poblados de esta frontera son: Tijuana, B.C. (1.64 millones de habitantes); Juárez, Chih. (1.39 millones); Mexicali, B.C. (988 mil habitantes); Reynosa, Tamps. (646 mil habitantes); y Matamoros, Tamps. (520 mil habitantes). La población en estos cinco municipios representa casi tres cuartas partes (73.7%) del total de la población de los municipios que componen la región frontera norte. Es importante resaltar que Baja California es la entidad de la región que concentra la mayor parte de su población en municipios fronterizos (82.4%). Esto significa que cinco de cada seis habitantes aproximadamente residen en un municipio fronterizo. También los estados de Chihuahua y Tamaulipas agrupan una parte considerable de su población en la frontera norte: 41.3 y 51.1%, respectivamente.

Cuadro 1

Dinámica demográfica de los municipios fronterizos de México

Estado / municipio Población
2015 %
estatal
Δ% />2000-2015
Baja California 3 315 766 100.0 33.3
Mexicali 988 417 29.8 29.3
Tecate 102 406 3.1 31.6
Tijuana 1 641 570 49.5 35.6
Total fronterizos 2 732 393 82.4 33.1
Coahuila 2 954 915 100.0 28.6
Acuña 147 809 5.0 33.8
Guerrero 1 697 0.1 -17.2
Hidalgo 1 565 0.1 8.6
Jiménez 10 243 0.3 5.3
Nava 30 698 1.0 33.4
Ocampo 11 671 0.4 -3.2
Piedras Negras 163 595 5.5 27.7
Total fronterizos 367 278 12.4 28.0
Chihuahua 3 556 574 100.0 16.5
Ascensión 24 966 0.7 13.8
Guadalupe 5 272 0.1 -47.4
Janos 10 974 0.3 7.4
Juárez 1 391 180 39.1 14.1
Manuel Benavides 1 403 0.0 -19.6
Ojinaga 28 040 0.8 15.4
Praxedis G. Guerrero 5 486 0.2 -38.4
Total fronterizos 1 467 321 41.3 13.2
Sonora 2 850 330 100.0 28.6
Agua prieta 82 918 2.9 33.9
Altar 9 578 0.3 32.1
Caborca 85 631 3.0 23.2
Naco 6 160 0.2 14.7
Nogales 233 952 8.2 46.4
Puerto Peñasco 62 177 2.2 99.6
S. L. R. Colorado 192 739 6.8 32.9
Santa Cruz 1 768 0.1 8.6
Sáric 1 567 0.1 -30.6
Gral. P. Elías Calles 16 931 0.6 50.1
Total fronterizos 693 421 24.3 40.0
Tamaulipas 3 441 698 100.0 25.0
Camargo 15 762 0.5 -6.1
Guerrero 4 439 0.1 1.7
Gustavo Díaz Ordaz 15 398 0.4 -5.2
Matamoros 520 367 15.1 24.4
Mier 4 326 0.1 -36.3
Miguel Alemán 27 447 0.8 6.8
Nuevo Laredo 399 431 11.6 28.5
Reynosa 646 202 18.8 53.7
Río Bravo 126 887 3.7 21.7
Total fronterizos 1 760 259 51.1 33.0
Fronterizos 7 020 672 28.7
Total nacional 119 530 753 22.6

Fuente: INEGI, 2000; 2004; 2014; 2015; 2017.

El dinamismo demográfico de la región durante los últimos quince años también merece especial mención, ya que ha sido mayor al nacional. Mientras que, en conjunto, la población de los municipios fronterizos del norte creció cerca del 30% entre 2000 y 2015, a nivel nacional el crecimiento poblacional fue de 22.6% en ese periodo. La población municipal de esta frontera registró un crecimiento muy importante en los estados de Sonora (40%), Baja California (33.1%), Tamaulipas (33%) y Coahuila (28%); todos con tasa de crecimiento mayor a la nacional. Incluso, algunos municipios de estas entidades presentaron un aumento poblacional extraordinario en este lapso de quince años: Puerto Peñasco, Son. (99.6%); Reynosa, Tamps. (53.7%); Gral. P. Elías Calles, Son. (50.1%); Nogales, Son. (46.4%); y Tijuana, B.C. (35.6%). Dieciséis municipios fronterizos registraron un crecimiento poblacional mayor que el nacional. En los Cuadros 1, 2 y 3 se muestra información referente a la dinámica demográfica y económica de dichos municipios.

En cuanto a la dinámica económica de la frontera norte, también se observa que ha presentado un crecimiento importante durante los últimos años. El Cuadro 2 muestra cifras de la producción bruta de la industria manufacturera, mientras que el Cuadro 3 expone las remuneraciones pagadas al personal ocupado de la industria maquiladora de exportación en tales municipios.

Cuadro 2

Dinámica económica de los municipios fronterizos de México: manufacturas

Manufacturas
Estado / municipio Producción />bruta 2013 />(miles $) %
estatal
Δ %
2003-2013
Baja California 174 584 041 100.0 59.4
Mexicali 64 212 874 36.8 57.1
Tecate 8 909 618 5.1 77.5
Tijuana 90 802 068 52.0 63.6
Total fronterizos 163 924 560 93.9 61.7
Coahuila 512 703 677 100.0 93.5
Acuña 6 980 271 1.4 18.3
Guerrero 728 0.0 -99.4
Hidalgo
Jiménez 22 286 0.0 -32.9
Nava 11 465 218 2.2 1010.3
Ocampo 2 161 440 0.4 107.2
Piedras Negras 13 386 951 2.6 115.3
Total fronterizos 34 016 894 6.6 136.9
Chihuahua 185 881 387 100.0 0.6
Ascensión 210 321 0.1 -85.6
Guadalupe 6 931 0.0 -90.8
Janos 1 243 0.0 -47.8
Juárez 99 047 933 53.3 5.9
Manuel Benavides
Ojinaga 1 581 318 0.9 1123.4
Praxedis G. Guerrero 51 052 0.0 156.4
Total fronterizos 100 898 798 54.3 5.9
Sonora 277 842 898 100.0 195.1
Agua Prieta 1 916 010 0.7 17.3
Altar 5 011 0.0 -64.0
Caborca 534 988 0.2 -65.6
Naco 22 118 0.0 -40.1
Nogales 10 495 761 3.8 22.1
Puerto Peñasco 318 558 0.1 70.8
S. L. R. Colorado 2 428 914 0.9 -30.8
Santa Cruz
Sáric
Gral. P. Elías Calles 17 164 0.0 -63.2
Total fronterizos 15 738 524 5.7 1.0
Tamaulipas 273 028 104 100.0 87.7
Camargo 123 210 0.0 -28.4
Guerrero 2 144 0.0 -85.0
Gustavo Díaz Ordaz 185 955 0.1 77.1
Matamoros 22 594 416 8.3 -10.6
Mier 12 839 0.0 -37.0
Miguel Alemán 44 157 0.0 -4.4
Nuevo Laredo 10 619 520 3.9 37.0
Reynosa 60 364 854 22.1 66.4
Río Bravo 2 065 920 0.8 100.9
Total fronterizos 96 013 015 35.2 35.9
Fronterizos 410 591 791 38.1
Total nacional 6 745 772 046 63.3

Fuente: INEGI, 2000; 2004; 2014; 2015; 2017.

Cuadro 3

Dinámica económica de los municipios fronterizos de México: maquiladora de exportación

Maquiladora de exportación
Estado / municipio Remuneración />2016 (miles $) %
estatal
Δ %
2007-2016
Baja California 4 827 589 100.0 32.9
Mexicali 1 068 215 22.1 16.7
Tecate 172 783 3.6 5.3
Tijuana 3 295 641 68.3 38.9
Total fronterizos 4 536 639 94.0 31.4
Coahuila 3 048 776 100.0 67.1
Acuña 434 899 14.3 69.1
Guerrero
Hidalgo
Jiménez
Nava
Ocampo
Piedras Negras
Total fronterizos 434 899 14.3 69.1
Chihuahua 4 554 650 100.0 27.8
Ascensión
Guadalupe
Janos
Juárez 3 341 210 73.4 28.9
Manuel Benavides
Ojinaga
Praxedis G. Guerrero
Total fronterizos 3 341 210 73.4 28.9
Sonora 1 524 480 100.0 17.2
Agua Prieta
Altar
Caborca
Naco
Nogales 557 918 36.6 37.0
Puerto Peñasco
S. L. R. Colorado
Santa Cruz
Sáric
Gral. P. Elías Calles
Total fronterizos 557 918 36.6 37.0
Tamaulipas 2 911 967 100.0 22.6
Camargo
Guerrero
Gustavo Díaz Ordaz
Matamoros 723 056 24.8 13.8
Mier
Miguel Alemán
Nuevo Laredo 481 504 16.5 39.3
Reynosa 1 481 065 50.9 21.7
Río Bravo
Total fronterizos 2 685 625 92.2 22.2
Fronterizos 11 556 291 29.8
Total nacional 33 129 807 29.3

Fuente: INEGI, 2000; 2004; 2014; 2015; 2017.

La producción manufacturera de los municipios fronterizos fue de 411 mil millones de pesos en 2013, lo que significó una participación del 6% con relación a la producción nacional. Sólo los correspondientes a Baja California aportaron el 40%. Para revisar la importancia de esta variable económica en el interior de cada estado, se presentan las siguientes cifras: el 94% de la producción bruta manufacturera de Baja California se concentró en sus municipios fronterizos, mientras que para Chihuahua esta concentración fue del 54%, y para Tamaulipas, del 35%.

Por su parte, Coahuila destacó con relación al resto de la región debido a su notable dinamismo en las manufacturas. La producción manufacturera de sus municipios fronterizos aumentó 137% en términos reales durante el periodo 2003-2013, mientras que el crecimiento nacional se ubicó en 63.3%. Tomando en cuenta a los municipios de toda la franja fronteriza, resulta que once registraron un ritmo de crecimiento superior al nacional, y seis tuvieron tasas por encima del 100% durante el mismo periodo: Ojinaga, Chih. (1 123%); Nava, Coah. (1 010%); Praxedis G. Guerrero, Chih. (156%); Piedras Negras, Coah. (115%); Ocampo, Coah. (107%); y Río Bravo, Tamps. (101%).

Por su ubicación, los municipios de la frontera norte han experimentado un importante avance en el desarrollo de la industria maquiladora de exportación. Mientras que las remuneraciones pagadas al personal ocupado en esta industria crecieron en términos reales a un ritmo de 29.3% a nivel nacional, en los municipios fronterizos el crecimiento fue mayor: 31.4% en Baja California, 37% en Sonora, y 69.1% en Coahuila. Los que lograron mayor dinamismo (con base en esta variable en particular) en esta industria son: Acuña, Coah. (69.1%); Nuevo Laredo, Tamps. (39.3%); Tijuana, B.C. (38.9%); y Nogales, Son. (37%). Además del dinamismo, la participación de la industriamaquiladora de exportación de la zona fronteriza es notable: el 35% de las remuneraciones pagadas en 2016 a los empleados de esta industria en el país tuvieron lugar en la región frontera norte. Estos sueldos y salarios pagados fueron del orden de 33 130 millones de pesos a nivel nacional, y 11 556 millones de pesos en los municipios fronterizos.

En resumen, para la región de la frontera norte, en los últimos quince años los municipios fronterizos de Baja California, Sonora y Tamaulipas registraron un crecimiento demográfico relevante; mientras que Baja California, Coahuila y Sonora destacaron por su dinamismo económico.

Instituciones fiscales

Con el objetivo de otorgarles una mayor autonomía y fortalecer sus finanzas públicas, la reforma al artículo 115 de la Constitución Mexicana de 1999 concedió a los municipios mexicanos más atribuciones en el ámbito fiscal.4 Con relación al impuesto predial, se dotó a los municipios de la prerrogativa para proponer a las legislaturas locales tanto las tasas del impuesto como las tablas de valores catastrales. A continuación, se describen las diferentes disposiciones legales que representan el marco institucional en materia del impuesto predial en dichos estados.

Las leyes de hacienda municipal o los códigos financieros municipales de un estado establecen el cobro del impuesto predial, detallando sus elementos y características. En algunos casos, las tasas o tarifas del impuesto se especifican en estas leyes, mientras que, en otros, en la Ley de Ingresos de cada municipio. Los valores catastrales de los predios, que constituyen la base para el cobro del impuesto, se determinan conforme a otros ordenamientos legales (leyes de catastro). Por otra parte, en la mayoría de los casos, la recaudación del predial se incluye como criterio de distribución de las transferencias federales que el estado debe asignar a sus municipios. El Cuadro 4 resume esta información para las cinco entidades fronterizas analizadas.

Cuadro 4

Marco normativo del impuesto predial en los estados fronterizos

Baja California
Mpios. fijan base y tasas o tarifas de predial Ley de Hacienda Municipal del Edo. de Baja California; Ley de Ingresos de cada mpio.
Valor catastral Ley del Catastro Inmobiliario del Edo. de Baja California.
Agencias involucradas Gobernador del edo. (a través de Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas del Edo.); Congreso del Edo.; consejos municipales de Catastro Inmobiliario; ayuntamientos; dependencias del Catastro Municipal.
Agencia catastral ---
Predial para distribuir transferencias Ley de Coordinación Fiscal del Edo. de Baja California.
Coahuila
Mpios. fijan base y tasas o tarifas de predial Código Financiero para los Mpios. del Edo. de Coahuila; Ley de Ingresos de cada mpio.
Valor catastral Ley General del Catastro y la Información Territorial para el Edo. de Coahuila.
Agencias involucradas Congreso del Edo.; Instituto Coahuilense del Catastro y la Información Territorial; ayuntamientos; unidades catastrales municipales y direcciones encargadas.
Agencia catastral Instituto Coahuilense del Catastro y la Información Territorial.
Predial para distribuir transferencias Ley para la Distribución de Participaciones y Aportaciones Federales a los Mpios. del Edo. de Coahuila.
Chihuahua
Mpios. fijan base y tasas o tarifas de predial Código Municipal para el Edo. de Chihuahua.
Valor catastral Ley de Catastro del Edo. de Chihuahua.
Agencias involucradas Gobernador del Edo.; presidentes municipales; Congreso del Edo.; Comité de Apoyo Técnico al Catastro y direcciones encargadas.
Agencia catastral ---
Predial para distribuir transferencias ---
Sonora
Mpios. fijan base y tasas o tarifas de predial Ley de Hacienda Municipal del Edo. de Sonora; Ley de Ingresos de cada mpio.
Valor catastral Ley Catastral y Registral del Edo. de Sonora.
Agencias involucradas Ayuntamientos; Instituto Catastral y Registral del Edo. de Sonora; Consejos Catastrales Municipales.
Agencia catastral Instituto Catastral y Registral del Edo. de Sonora.
Predial para distribuir transferencias Decreto que Establece los Factores de Distribución de Participaciones Federales a los Mpios. del Edo. de Sonora.
Tamaulipas
Mpios. fijan base y tasas o tarifas de predial Código Municipal para el Edo. de Tamaulipas; Ley de Ingresos de cada mpio.
Valor catastral Ley de Catastro para el Edo. de Tamaulipas.
Agencias involucradas Gobernador del Edo.; Secretaría de Finanzas; Instituto Registral y Catastral del Edo. de Tamaulipas; ayuntamientos; Junta Municipal de Catastro y áreas encargadas.
Agencia catastral Instituto Registral y Catastral del Edo. de Tamaulipas.
Predial para distribuir transferencias Ley de Coordinación Fiscal del Edo. de Tamaulipas.

Fuente: Elaboración propia.

En Baja California, su Ley de Hacienda Municipal establece el cobro del impuesto predial, el objeto del impuesto, los sujetos obligados, la base del impuesto y las exenciones, entre otros elementos (artículo 75 bis A). La tasa del impuesto, el plazo para pagar y los estímulos se establecen en la Ley de Ingresos de cada municipio. El valor catastral de los predios se determina por lo dispuesto en la Ley del Catastro Inmobiliario del Estado de Baja California (promulgada en 1994), que tiene por objeto “regular la actividad catastral en el territorio del estado” (artículo 1). Entre sus funciones se encuentran integrar el catastro inmobiliario y determinar los valores catastrales de los bienes inmuebles del estado (artículo 2). Esta ley establece que el ayuntamiento propondrá los valores unitarios de suelo y construcción, que sirven como base para calcular el valor catastral del predio; el Consejo Municipal del Catastro Inmobiliario5 las revisará, y posteriormente se enviarán al Congreso del Estado para su aprobación (artículo 12).

En cuanto a las participaciones federales a los municipios, la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Baja California establece que el 70% de éstas se distribuirá en proporción directa a la suma de la recaudación del impuesto predial y de los derechos por servicio de consumo de agua potable que registre cada municipio (artículo 4). Además, del monto correspondiente a los municipios por concepto de la recaudación por cuotas por la venta final al público de gasolina y diésel, el estado distribuirá el 20% en proporción directa a la recau dación del impuesto predial de cada municipio (artículo 4 bis).

En Coahuila, es el Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza el que establece el cobro del impuesto predial, especificando su objeto, los sujetos obligados, la base del impuesto, el plazo para pagar y las exenciones, entre otros asuntos (del artículo 33 al 48). Las tasas y tarifas para el cálculo del impuesto, así como los incentivos y estímulos, se establecen en la Ley de Ingresos de cada municipio. Los valores catastrales se determinan por lo dispuesto en la Ley General del Catastro y la Información Territorial para el Estado de Coahuila de Zaragoza (promulgada en 1999). Esta ley tiene por objeto “organizar y regir la función catastral en el Estado de Coahuila de Zaragoza, así como establecer las bases para el control y valoración de la propiedad inmobiliaria” (artículo 1). Coahuila cuenta con el Instituto Coahuilense del Catastro y la Información Territorial, que es “la autoridad encargada de todo lo relacionado con la planeación, rectoría, vigilancia y subsidiariedad administrativa en materia de catastro en el estado” (artículo 14). El Instituto tiene por objeto: emitir políticas y normas técnicas para la función catastral en el estado, uniformar la normatividad de los municipios en materia catastral, llevar a cabo investigación técnica y tecnológica de métodos y técnicas de valuación catastral, elaborar y actualizar la cartografía y planos catastrales, formular los proyectos de tablas de valores unitarios de suelo y construcción junto con la Unidad Catastral Municipal,6 prestar servicios periciales y asistencia técnica a los municipios, entre otros (artículo 10). Esta ley establece que la Unidad Catastral Municipal y el instituto mencionado propondrán las tablas de valores unitarios de suelo y construcción, base para determinar los valores catastrales, mientras que el ayuntamiento realizará su revisión y, a su vez, las remitirá al Congreso del Estado para su aprobación (artículos 10, 11 y 12).

Para el reparto de las participaciones federales, la Ley para la Distribución de Participaciones y Aportaciones Federales a los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza establece que una parte (casi la mitad) del 86.5% del Fondo General de Participaciones correspondientes a los municipios se distribuya en proporción directa a su recaudación de impuesto predial y derechos por el servicio de agua. Otra pequeña parte (5%) de este fondo se distribuirá a los municipios tomando en cuenta el incremento en la recaudación del impuesto predial (artículo 4). La fórmula para el reparto del Fondo de Fomento Municipal también incluye como criterios tanto el monto de la recaudación del impuesto predial como el crecimiento de ésta (artículo 6).

Chihuahua, por su parte, establece el cobro del impuesto predial en el Código Municipal para el Estado de Chihuahua, donde se especifican el objeto del gravamen, los sujetos obligados, la base del impuesto, las tasas, las exenciones y el plazo para el pago del impuesto (del artículo 145 al 154). El valor catastral se determina por la Ley de Catastro del Estado de Chihuahua (promulgada en 1995), que regula la actividad catastral en la entidad (artículo 1). Esta ley tiene como objeto: establecer normas para la realización de las actividades catastrales en el estado para la integración y actualización de los registros de los predios; promover la descentralización de las funciones catastrales hacia los municipios; y determinar los procedimientos de valuación de los predios, entre otros (artículo 2). De acuerdo a esta ley, la autoridad catastral municipal formulará y propondrá al ayuntamiento las tablas de valores unitarios para suelo y construcción, que a su vez serán enviadas al Congreso del Estado para su aprobación (artículo 6).

Con relación a la distribución de las participaciones y aportaciones federales a los municipios, Chihuahua distribuye las transferencias de acuerdo a la población, el importe de su presupuesto de egresos, el gasto público municipal por habitante y el número de localidades (artículo 315 del Código Fiscal del Estado de Chihuahua).

En Sonora, la Ley de Hacienda Municipal constituye el marco normativo del impuesto predial. Esa ley define el objeto del impuesto, los sujetos obligados, la base del impuesto y el plazo para el pago (del artículo 51 al 69). Las tarifas son fijadas por los ayuntamientos en las Leyes de Ingresos de cada municipio. El valor catastral se de termina por lo dispuesto en la Ley Catastral y Registral del Estado de Sonora (promulgada en 1992), cuyo objeto es establecer normas para la realización de las funciones catastral y registral, para la formulación del registro y valuación de los bienes inmuebles en el estado, y para la integración del Sistema Estatal de Información Catastral, entre otros (artículo 1). El Instituto Catastral y Registral del Estado de Sonora es un órgano administrativo desconcentrado con autonomía técnica, operativa y presupuestal, y subordinado a la Secretaría de Finanzas (artículo 39). Entre sus funciones se encuentran: otorgar apoyo técnico en materia de catastro, emitir normas para la realización de las funciones catastrales, uniformar la normatividad de los municipios en esta materia, integrar el inventario inmobiliario, valuar los predios cuando exista convenio con el municipio, y realizar investigación científica y tecnológica, entre otras (artículo 40). La Ley Catastral y Registral también establece que los ayuntamientos, con el apoyo del Instituto cuando sea requerido, propondrán los valores unitarios de suelo y construcción, que serán enviados al Congreso del Estado para su aprobación (artículo 10). Los ayuntamientos también pueden crear los Consejos Catastrales Municipales como órganos de consulta y apoyo que, entre otras atribuciones, pueden opinar sobre las tablas de valores unitarios de los terrenos y construcciones.

De acuerdo al Decreto que Establece los Factores de Distribución de Participaciones Federales a los Municipios del Estado de Sonora, entre los criterios que la entidad emplea para distribuir las participaciones federales a sus municipios se encuentra el incremento en la recaudación del impuesto predial, así como de los derechos por servicios de agua potable y alcantarillado, y del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos (artículo 3).

Finalmente, Tamaulipas establece el cobro del impuesto predial en el Código Municipal para el Estado de Tamaulipas. Se especifica el objeto del impuesto, los sujetos obligados, la base, el plazo del pago, las exenciones, entre otros asuntos (del artículo 104 al 123). Las tasas se fijan en las Leyes de Ingresos Municipales. El valor catastral se determina conforme a lo establecido en la Ley de Catastro para el Estado de Tamaulipas (promulgada en 2001), cuyo objeto es integrar el catastro inmobiliario, definir las autoridades catastrales y sus facultades, fijar las obligaciones en materia de catastro, definir las normas y procesos técnicos de las actividades catastrales, valuar los bienes inmuebles de los municipios, integrar y actualizer el padrón de los predios, entre otros (artículo 1). La entidad cuenta con el Instituto Registral y Catastral del Estado de Tamaulipas, el cual deberá planificar, controlar y dirigir las actividades catastrales de la entidad (artículo 13). El ayuntamiento propondrá las tablas de valores unitarios de suelo y construcción (con apoyo del Instituto cuando exista un convenio de apoyo técnico catastral), y las envia rá al Congreso del Estado para su aprobación (artículos 13 y 15). El ayuntamiento también podrá promover la consulta y la participación ciudadana relacionadas con las tablas de valores unitarios de suelo y construcción.

El artículo 7 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Tamaulipas establece que la entidad distribuirá entre sus municipios una parte del Fondo Estatal de Participaciones de acuerdo a una fórmula que toma en cuenta la recaudación del impuesto predial del municipio. El reparto de otro fondo federal, el Fondo de Fiscalización, toma en cuenta el incremento en la recaudación del impuesto predial, así como en los derechos de agua (artículo 9).

Este marco normativo en el ámbito fiscal implica diferencias institucionales entre los estados y municipios considerados en este estudio. Para ilustrarlo, hemos resumido algunas de las reglas y procedimientos en tres municipios de cada una de las entidades fronterizas consideradas en el artículo.

En Chihuahua, el marco normativo estatal determina la tasa que deben aplicar los municipios a la base del impuesto, mientras que cada municipio determina, entre otros, los descuentos por pronto pago y los criterios para reducir el impuesto a los proyectos de inversión, a ciertos sectores económicos y a desarrollos inmobiliarios (Cuadro 5).

Cuadro 5

Marco normativo del impuesto predial de los municipios de Chihuahua, 2015

Chihuahua
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Chihuahua.
Contribuciones extraordinarias 3% (fideicomiso Expo-Chihuahua) y 4% (universidades) sobre predial y cuota fija de $5 (art. 7).
Pronto pago 12% en enero, 8% en feb. y 4% en mzo. (art. 8).
Grupos vulnerables 50% para pensionados, jubilados mayores de 60 años y personas con discapacidad total permanente; 25% si una persona con discapacidad habita la casa de su ascendente o descendente en línea recta; 50% a madres o padres solteros, divorciados o viudos con hijos menores de edad y escasos recursos (art. 10).
Históricos 50% para inmuebles catalogados o declarados como monumentos históricos (art. 13).
Área verde 20% para predios urbanos de 5 000 m2 o más, destinados o habilitados en 80% para área verde, jardineada o arbolada (art. 13).
Proyecto inversión Generación de empleos, nivel salarial de empleos, monto de inversión, procedencia de insumos y compra a proveedores locales, hasta 50% (art. 22).
Sectores económicos 100% para personas físicas o morales que realicen actividades industriales, aeroespaciales, hospitales, tecnologías de la información, agroindustriales (art. 23).
Desarrollos 100% para personas físicas y morales que desarrollen fraccionamientos, conjuntos urbanos o edificaciones que promuevan el desarrollo urbano ordenado y sustentable que incida en la consolidación y compactación de la ciudad (arts. 34 y 35).
Tarifa Predios suburbanos 3 al millar sobre valor catastral. Impuesto neto a pagar no será inf. al equivalente a 2 días de SMG (anexo Periódico Oficial, p. 19).
Juárez
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Juárez.
Contribuciones extraordinarias 3% (Fideicomiso Paso del Norte) y 4% (universidades) sobre predial. 20% del impuesto para predios urbanos no edificados o cuya construcción tenga valor inf. a 10% del valor del terreno (art. 6).
Pronto pago 12% en enero y 7% en feb. Además, a quienes no tengan adeudos de años anteriores, 3% en enero y feb. (art. 8).
Grupos vulnerables 50% a personas mayores de 60 años; 50% a personas con discapacidad o que tengan patria potestad de discapacitados (art. 8).
Históricos 100% a propietarios de inmuebles declarados patrimonio cultural en el mpio. (art. 8).
Área verde ---
Proyecto inversión Personas físicas o morales que realicen inversión inmobiliaria entre 20 y 40 mdp, 15%; o más de 40 mdp, 20% (art. 8).
Sectores económicos ---
Desarrollos ---
Tarifa ---
Delicias
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Delicias.
Contribuciones extraordinarias Universitario sobretasa de 4% al monto del impuesto predial (art. 20).
Pronto pago 15% en enero y 10% en feb. si se paga en forma anticipada cuando menos 3 bimestres. 10% (5%) si el primer pago se hizo en enero (feb.) y el resto lo cubre antes de junio (art. 9). Impuesto predial rústico 50% por pago en enero y feb. (art. 13).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados y mayores a 60 años (art. 10); 50% a personas con discapacidad permanente o que tengan a cónyuge o hijo con discapacidad (art. 11); 50% a madres o padres solteros en situación precaria y que sean jefes de familia (art.12); 50% a adultos que cursen educación básica en el Instituto Chihuahuense de Educación para Adultos (art. 14).
Históricos ---
Área verde ---
Proyecto inversión Personas físicas y morales que generen nueva inversión y dependiendo de los empleos generados, monto de inversión, compra a proveedores locales, oportunidades de empleo para adultos mayores y/o personas con discapacidad, pueden obtener estímulo de 100% del predial en 2015 y 50% en 2016. Dependiendo de esos criterios se pueden obtener estímulos estatutarios respecto al predial (arts. 22 y 23).
Sectores económicos ---
Desarrollos ---
Tarifa El impuesto mínimo anual para inmuebles urbanos y rústicos es de $293 (art. 8).

Fuente: Leyes de Ingresos Municipales, http://www.chihuahua.gob.mx/hacienda/leyes-mpios-2015

En Coahuila, la normativa fiscal estatal indica que las tarifas del impuesto son definidas en las leyes municipales. En el Cuadro 6, y para efectos de ilustración, se pueden apreciar las diferencias en las tarifas, los criterios para reducir el impuesto a sectores económicos y los proyectos de inversión de Saltillo, Piedras Negras y Torreón.

Cuadro 6

Marco normativo del impuesto predial de los municipios de Coahuila, 2015

Ley estatal Código Financiero para los Mpios. del Edo. de Coahuila de Zaragoza.
Base Valor catastral de los predios. Cuando no exista, la base será el valor de la producción anual comercializada (art. 35).
Tarifa La que establezca la Ley de Ingresos Municipal (art. 36).
Exenciones Bienes del dominio público de la federación, de los edos. o los mpios. (art. 37).
Saltillo
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Saltillo.
Contribuciones extraordinarias ---
Pronto pago 15% en enero, 10% en feb. y 5% en mzo. (art. 2).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados, adultos mayores y personas con discapacidad permanente.
Proyecto inversión Empresas de nueva creación y ya existentes que generen nuevos empleos directos, incentivo de 15 a 100% (art. 2).
Sectores económicos 50% a instituciones de beneficencia e instituciones educativas no públicas con autorización o reconocimiento de validez (art. 2).
Desarrollos Incentivo a predios con licencia de fraccionamiento autorizada por el mpio. que se encuentre en vías de desarrollo pagando 30% del predial correspondiente al valor considerado como predio ya fraccionado y desarrollado (art. 2).
Tarifa base = valor catastral
  1. Urbanos con edificación, 1.5 al millar.

  2. Urbanos sin edificaciones, 1.8 al millar.

  3. Urbanos sin edificaciones contiguos a los bulevares, avs. principales, fuera de uso hab., 2.1 al millar.

  4. Rústicos y de extracción ejidal ya titulados, 5 al millar.

  5. Industriales con edificación, 1.5 al millar.

  6. Industriales sin edificaciones, 1.8 al millar.

  7. Comerciales con edificación, 1.5 al millar

  8. Comerciales sin edificaciones, 1.8 al millar (art. 2).

Límite En ningún caso el monto del predial será inf. a $24 por bimestre ($144 anual) (art. 2).
Piedras Negras
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Piedras Negras.
Contribuciones extraordinarias ---
Pronto pago 15% en enero, 10% en feb. y 5% en mzo. (art. 2).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados, adultos mayores y personas con capacidades diferentes (art. 2).
Proyecto inversión Empresas que establezcan nuevos centros de trabajo, así como empresas nuevas tendrán incentivo de 15 a 90% en función del núm. de empleos directos generados (art. 2).
Sectores económicos ---
Desarrollos ---
Tarifa base = valor catastral
  1. 0 a 60 000: edificado uso hab., $102, y no hab., $134. 64; no edificado con barda, $120, y sin barda, $189.

  2. 60 000 a 90 000: edificado uso habitacional, $142.2, y no habitacional, $189; no edificado con barda, $180, y sin barda, $283.5.

  3. 90 000 a 135 000: edificado uso habitacional, $213.30; no habitacional, $283.50; no edificado con barda, $270, y sin barda, $425.25.

  4. 135 000 en adelante: edificado uso habitacional, 1.52 al millar; no habitacional, 2.10 al millar; no edificado con barda, 2.10 al millar, y sin barda, 3.15 al millar (art. 2).

Límite En ningún caso el predial urbano o rústico será inf. a $17 por bimestre (art. 2).
Torreón
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Torreón.
Contribuciones extraordinarias Contribuciones, entre otras, que tienen como base el pago de predial: por mantenimiento y conservación del centro histórico (art. 12), mantenimiento e instalación de señalamientos viales, sistema de protección civil municipal, Desarrollo Integral de la Familia (art. 13).
Pronto pago 20% y seguro contra robo e incendio en enero, 15% en feb. y 10% en mzo. (art. 72).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados, adultos mayores o con discapacidad (art. 72).
Proyecto inversión Empresas de nueva creación y existentes, incentivo de 20 a 70% en función de empleos directos creados (art. 73).
Sectores económicos Instituciones educativas no públicas con autorización o reconocimiento de validez oficial, 1 al millar del valor catastral. Incentivo de 100% a cementerios (art. 72) y de 25% a propietarios de inmuebles de uso comercial en centro histórico (art. 74).
Desarrollos ---
Tarifa base = valor catastral
  1. 0.01 a 40 000: cuota fija $84.56 y tasa 0.5 al millar sobre excedente del límite inf.

  2. 40 000 a 80 000: cuota fija $107.90 y tasa 1.00 al millar sobre excedente del límite inf.

  3. 80 000 a 120 000: cuota fija $154.55 y tasa 1.5 al millar sobre excedente del límite inf.

  4. 120 000 en adelante: cuota fija $223.89 y tasa 2.25 al millar sobre excedente del límite inf. (art. 3).

Límite ---

Fuente: Leyes de Ingresos Municipales, http://congresocoahuila.gob.mx/portal/ejercicio-fiscal-2015

Tal criterio también aparece en la legislación estatal de Sonora. Como se aprecia en el Cuadro 7, en el municipio de Hermosillo la ta rifa del impuesto es de nueve al millar, en tanto que en Cajeme es de 1.345 al millar, y en Nogales es 1% sobre el valor catastral. Nótese que los descuentos por pronto pago del impuesto son también distintos en esos tres casos. A pesar de ello, el marco normativo a escala estatal de Sonora marca los descuentos a grupos vulnerables que deben aplicarse en todos los municipios.

Cuadro 7

Marco normativo del impuesto predial de los municipios de Sonora, 2015

Ley estatal Ley de Hacienda Municipal del Edo. de Sonora.
Base Predios urbanos y rurales, valor catastral; predios rústicos, lo que resulte mayor entre valor catastral y comercial (art. 55).
Tarifa El impuesto se causará y pagará a la tasa, tarifa o cuota que se fije en las leyes de ingresos de los ayuntamientos (art. 55). Predios rústicos ejidales o comunales hasta en tanto los ayuntamientos envíen propuesta de tasa o tarifa, la tasa aplicable será de 3% sobre el valor de la producción comercializada (art. 3 transitorio).
Descuentos Jubilado o pensionado, o viuda de algunos de los sujetos anteriores, mayor de 65 años, discapacitado, 4 años o más prestando servicios como socorrista de la Cruz Roja Mexicana, o como bombero o voluntario, se aplicará el crédito fiscal correspondiente reducido en 50% (art. 53). Los ayuntamientos entregarán 50% del predial ejidal al ejido o comunidad propietario o poseedor de los predios donde se genere (art. 61 bis).
Hermosillo
Ley municipal Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del H. Ayuntamiento del Mpio. de Hermosillo.
Contribuciones extraordinarias En caso de aceptarlo, $35 para Cruz Roja, becas para niños y Cuerpo de Bomberos (art. 10).
Pronto pago ---
Grupos vulnerables ---
Actualización de valor Se reducirá el predial del ejercicio en los casos en que, como consecuencia de la actualización de los valores catastrales, el importe resulte mayor a 10% del causado en el ejercicio anterior (art. 163).
Sectores económicos Se entregará 50% del predial ejidal pagado (art. 15).
Tarifa 9 al millar sobre valor catastral (art. 9). Predios rústicos ejidales o comunales, tasa de 2% de la producción comercializada (art. 14).
Cajeme
Ley municipal Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Mpio. de Cajeme.
Contribuciones extraordinarias Aportación voluntaria por $15 para Cruz Roja, DIF y Cuerpo de Bomberos (art. 10).
Pronto pago 20% en enero, 15% feb. y en abr.; los contribuyentes tendrán derecho a la no causación de recargos sobre el primer trimestre (art. 10).
Grupos vulnerables ---
Actualización de valor ---
Sectores económicos Se entregará 50% al ejido o comunidad propietario o poseedor de los predios donde se genera el gravamen (art. 18). Para fomentar actividades agrícolas, ganaderas, acuícolas, mineras y turísticas, se establece tasa de 1.39 al millar para cálculo del predial de 2015, con objetivo de equilibrar condiciones con el sector urbano (art. 3 transitorio). Predios ejidales que se utilicen para producción agropecuaria, silvícola o acuícola pagarán tasa de 2% sobre el valor de la producción anual comercializada (art. 17). Para predios rurales y los del programa de desarrollo de área urbana de Cd. Obregón, las comisarías de Esperanza, Cócorit y Providencia, siempre que se utilicen para actividades agrícolas o ganaderas, el impuesto es la tasa general de 0.51 al millar sobre el valor catastral de los inmuebles (art. 9).
Tarifa 1.345 al millar sobre valor catastral de los inmuebles (art. 8). En ningún caso el predial será menor a un salario mínimo vigente en Cajeme, ni excederá 3.5% respecto al cobro del año anterior (art. 14).
Nogales
Ley municipal Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Ayuntamiento del Mpio. de la Heroica Nogales.
Contribuciones extraordinarias ---
Pronto pago 12% en enero, 5% en feb. y 3% en mzo. Si se paga por internet, descuento de 12% en enero, 8% en feb. y 5% en mzo. (art. 13).
Grupos vulnerables Jubilado o pensionado, viuda de jubilado o pensionado, se aplicará reducción de 50%. Edad superior a 65 años o discapacitado, reducción de 50% (art. 14).
Actualización de valor Reducción en predial en casos en que, como consecuencia de la actualización de los valores catastrales, el importe resulte mayor a 10% del causado en el ejercicio anterior (art. 152).
Sectores económicos Para apoyar a instituciones de asistencia privada sin fines de lucro, se exentará del predial en 95% (art. 3 transitorio). Para fomentar la construcción de estacionamientos públicos, se puede exentar el impuesto predial (art. 16).
Tarifa 1% sobre el valor catastral (art. 7). Predios edificados, tasa al valor catastral de 1%, menos el porcentaje del subsidio de 76.85% (art. 8). Predios no edificados, tasa del valor catastral de 1% menos el porcentaje del subsidio de 60.07% (art. 9). En ningún caso el monto a pagar será inf. a 4.5630 VSMDGV (art. 10). En predios rústicos ejidales o comunales, la tasa aplicable será de 2% sobre el valor de la producción comercializada (art. 19).

En el caso de Tamaulipas, el Código Municipal permite también a los municipios que determinen las tarifas del impuesto predial, y establece la posibilidad, que no la obligatoriedad, de que otorguen bonificaciones por pronto pago y descuentos a ciertos grupos vulnerables. En el Cuadro 8 aparecen las diferencias en los criterios que siguen los municipios de Reynosa, Victoria y Tampico para determinar el monto del impuesto predial.

Cuadro 8

Marco normativo del impuesto predial de los municipios de Tamaulipas, 2015

Ley estatal Código Municipal para el Edo. de Tamaulipas.
Base Valor catastral (art. 107).
Tarifa Los impuestos municipales se causarán en montos, tasas y tarifas que al efecto señale la Ley de Ingresos Municipales, y su regulación sustantiva en cuanto a objeto, sujeto, base y monto del pago se determinará en los términos de los siguientes artículos (art. 100).
Exenciones Los bienes del dominio público de la federación, del edo. y los mpios. están exentos (art. 123).
Descuentos Los ayuntamientos pueden autorizar bonificación hasta de 15% cuando los pagos se realicen en enero y feb.; hasta 8% en mzo. y abr. A jubilados, pensionados, quienes tengan alguna discapacidad, adultos mayores de 60 años o ejidatarios o campesinos, se puede autorizar bonificación de hasta 50% (art. 109).
Reynosa
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Reynosa.
Pronto pago 15% si paga en enero o feb., 8% si paga en mzo. y abr. (art. 69).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados y personas de 60 años o más, incapacidad que impida trabajar (art. 68).
Sectores económicos 50% comodatos en favor del mpio., para actividades deportivas, recreativas o culturales (art. 68).
Tarifa
  1. Habitacional residencial, 1.7 al millar.

  2. Comercio y oficinas, 2.0 al millar.

  3. Dedicados al servicio de espectáculos y entretenimiento, 2.0 al millar.

  4. Hoteles, moteles y hospitales, 2.0 al millar.

  5. Escuelas, edificios u oficinas gubernamentales, 2.0 al millar.

  6. Templos religiosos, 0.5 al millar.

  7. Predios urbanos sin edificaciones contiguos a bulevares y avs. principales, 2.0 al millar.

  8. Industrial y otros, 2.9 al millar.

  9. Predios rústicos, 1.5 al millar.

  10. Casas hogar o predios con fines filantrópicos dedicados a atención de la orfandad, 0.25 al millar.

  11. Predios no edificados con destino de uso de suelo habitacional residencial, el impuesto se causará aumentándolo en 100%; en todos los demás usos, causará de acuerdo a la tasa por destino de uso de suelo señalada en este artículo.

  12. Tratándose de predios urbanos no edificados propiedad de fraccionamientos autorizados, no se aplicará la tasa prevista en la fracción VI.

  13. Los adquirientes de los lotes provenientes de fraccionamientos que no construyan en los predios en un plazo de 3 años a partir de la contratación de la operación, pagarán 100% más de impuesto, al término de ese tiempo.

  14. Los propietarios de fraccionamientos autorizados pagarán 100% de aumento al impuesto por los predios no vendidos en un plazo de 3 años a partir de la autorización oficial de la venta (art. 10).

Límites Cuota mínima de 3 SM (art. 67).
Victoria
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Victoria.
Pronto pago 15% en enero o feb., 8% en mzo. y abr. (art. 56).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados, personas de 60 años o más y gente con discapacidad que les impida trabajar (art. 55).
Sectores económicos 50% comodatos en favor del mpio. para actividades deportivas, recreativas o culturales (art. 55).
Tarifa Valor catastral:
  1. 0.01 a 50 000: cuota fija, 61.38; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0.

  2. 50 000 a 90000: cuota fija, 61.38; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0009.

  3. 90 000.01 a 200 000: cuota fija, 122.76; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0010.

  4. 200 000.01 a 540 000: cuota fija, 306.90; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0011.

  5. 540 000.01 a 1 000 000: cuota fija, 859.32; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0012.

  6. 1 000 000.01 a 1 500 000: cuota fija, 1 902.78; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0013.

  7. 1 500 000.01 a 2 000 000: cuota fija, 2 946.24; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0014.

  8. 2 000 000.01 a 2 500 000: cuota fija, 4 357.98; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.0015.

  9. 2 500 000.01 en adelante: cuota fija 5 401.44 y tasa sobre excedente del límite inf. 0.0016 (art. 10).

  10. 1 al millar anual sobre el valor catastral para predios rústicos. (art. 10).

Límites Cuota mínima anual de 3 SM (art. 10).
Tampico
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Tampico.
Pronto pago 15% si paga en enero, 10% en feb., 7% en mzo. y 5% en abr. (art. 69).
Grupos vulnerables 50% a pensionados, jubilados o personas de 60 años o más de edad; jefas de familia que sean madres en situación de pobreza (solteras, separadas, divorciadas, viudas); personas con discapacidad que les impida laborar (art. 68).
Sectores económicos 50% comodatos en favor del mpio., para actividades deportivas, recreativas, culturales o altruistas (art. 68).
Tarifa Valor catastral:
  1. 0.01 a 242 307.69: cuota fija, 0.01; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.5406.

  2. 242 307.70 a 500 000: cuota fija, 200.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.5800.

  3. 500 000.01 a 750 000: cuota fija, 387.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.6500.

  4. 750 000.01 a 1 000 000: cuota fija, 597.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.7300.

  5. 1 000 000.01 a 1 250 000: cuota fija, 829.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.8100.

  6. 1 250 000.01 a 1 500 000: cuota fija, 1 086.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.8900.

  7. 1 500 000.01 a 1 750 000: cuota fija,1 367.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 0.9800.

  8. 1 750 000.01 a 2 000 000: cuota fija, 1 675.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 1.0700.

  9. 2 000 000.01 a 2 250 000: cuota fija, 2 008.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 1.1600

  10. 2 250 000.01 en adelante: cuota fija, 2 368.00; y tasa sobre excedente del límite inf., 1.2500 (art. 10).

Predios rústicos, tasa anual de 1.5 al millar (art. 10).
Límites Cuota mínima anual de 3 SM (art. 11).

Finalmente, para Baja California mostramos algunas de las reglas que se aplican para determinar el impuesto predial de Ensenada, Mexicali y Tijuana. En esta entidad, la Ley de Hacienda Municipal establece que la tasa del impuesto predial y los criterios para otorgar bonificaciones serán previstas en las leyes de ingresos municipales. Así, se pueden apreciar en el Cuadro 9 las diferencias en los descuentos por pronto pago, en las bonificaciones a grupos vulnerables, en los sectores económicos, y también en las tarifas para determinar el impuesto predial.

Cuadro 9

Marco normativo del impuesto predial de los municipios de Baja California, 2015

Ley estatal Ley de la Hacienda Municipal para el Edo. de Baja California.
Base El valor catastral que resulte de la aplicación de la tabla de valores catastrales unitarios, base del impuesto predial autorizada para cada mpio., el cual deberá ser equiparable al valor de mercado (art. 75 bis A).
Tarifa La tasa del impuesto que corresponda pagar será la que se determine en la Ley de Ingresos de cada mpio. del edo. (art. 75 bis A).
Descuentos Las leyes de ingresos municipales podrán prever el otorgamiento de estímulos a los contribuyentes del predial que lo enteren oportunamente (art. 75 bis A).
Exentos Los bienes inmuebles de dominio público propiedad de la federación, del edo. o de los mpios., siempre y cuando se usen para su objeto público (art. 75 bis A).
Ensenada
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Ensenada.
Contribuciones extraordinarias ---
Pronto pago 10% en enero, 8% en feb. y 7% en mzo. (art. 3 bis).
Grupos vulnerables 50% (1.30 al millar) pensionados, jubilados, mayores de 60 años, siempre que el importe no sea menor a 1.5 veces el SMDG. Discapacitados, quienes tengan a su cargo un familiar con discapacidad, viudas mayores de 50 años y jefas de familia de escasos recursos, lo que resulte menor de 1.5 veces el SMDG y 2.6 al millar (art. 2).
Baldíos / no edificados ---
Sectores económicos Zona turística, bajo régimen en propiedad en condominio y/o fideicomiso bancario: 3.47 al millar; empresa industrial: 2.63 al millar; comercio y de servicios: 4.38 al millar; asociaciones de profesionistas sin fines de lucro: 2.59 al millar; organizaciones, asociaciones o instituciones de asistencia social privada con fines de interés público, humanitarios y no como auxiliares de la asistencia social privada: 3.00 veces SMDG; agrupaciones de productores que realicen actividades agropecuarias y pesqueras: 3.00 veces SMDG; instituciones de enseñanza: 2.58 al millar (art. 2).
Tarifa Predios urbanos y semiurbanos:
  1. Habitacional: 2.6 al millar (rústico, 2.58).

  2. Uso mixto habitacional-comercial: 3.15 al millar.

  3. Destinados para su venta: 3.15 al millar.

  4. No edificados: 5.13 al millar.

  5. Reservas para uso habitacional, con factibilidad de servicios: 3.15 al millar.

  6. Programas habitacionales con fines sociales: 1.16 al millar o 3 veces el SMDG, el que resulte mayor.

  7. Servidumbre de paso: 1.31.

  8. Instalaciones de infraestructura pública: 3.15 al millar.

  9. Dominio público privado de la federación y el edo., siempre que los primeros se utilicen con propósitos distintos de los de su objeto social: 3.15 al millar (0.0 en caso previsto por art. 75 bis de la Ley de Hacienda Municipal).

  10. Destinados total o parcialmente a fines distintos de los señalados en los incisos anteriores: 4.38 al millar (art. 2).

Límites El impuesto no podrá incrementarse en más de 20% respecto al ejercicio anterior (art. 3).
Mexicali
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Mexicali.
Contribuciones extraordinarias Impuesto para fomento deportivo y educacional, 15% sobre monto del impuesto (art. 5).
Pronto pago 20% en enero, 15% en feb. y 10% en mzo. (art. 3 bis).
Grupos vulnerables 50% a pensionado, jubilado, discapacidad o mayor de 60 años (art. 2).
Baldíos / no edificados 50% de descuento con Certificado de Mejoramiento de la Imagen Urbana (art. 3 bis).
Sectores económicos Asociaciones, sociedades u organizaciones de productores agropecuarios o pesqueros: 3 veces SMDG; asociaciones y sociedades asistenciales sin fines de lucro: 5 veces SMDG; sociales, religiosos, educativos y organizaciones sindicales: 6 al millar; dedicados permanentemente a fines agrícola, ganadero, forestal, acuícola, extracción de pétreos, arenosos y cerril: 4 al millar (art. 2).
Tarifa
  1. Baldíos y abandonados con construcciones: 12 al millar.

  2. Comerciales en plazas y corredores: 8.75 al millar.

  3. Industriales: 8.25 al millar.

  4. Habitacionales: 5 al millar.

  5. Agrupaciones debidamente constituidas: 8 al millar.

  6. Zonas habitacionales de uso industrial, comercial o mixto: 8.5 al millar.

  7. Zonas urbanas de ejidos o poblados rurales en uso habitacional: 3.5 al millar.

  8. Reserva urbana o territorial: 4 al millar.

Límites No puede ser menor a 2 veces el SMDGV (art. 2).
Tijuana
Ley municipal Ley de Ingresos del Mpio. de Tijuana.
Contribuciones extraordinarias ---
Pronto pago 7% en enero, 4% en feb. y 2% en mzo. (art. 7).
Grupos vulnerables ---
Baldíos /no edificados La tasa adicional sobre predios urbanos no edificados no se aplica si el inmueble se destina a estacionamiento o giro comercial (art. 4).
Sectores económicos ---
Tarifa Tasa general aplicable a todos los predios es de 3.30 al millar. Predios urbanos destinados a uso industrial causarán impuesto adicionando 4.10 puntos al millar a la tasa general. Predios urbanos no edificados o con construcciones cuyo valor no llegue a 50% del valor catastral del terreno, causarán el impuesto adicionando 3. 70 puntos al millar a la tasa general. Predios suburbanos, rústicos o rurales causarán impuesto adicionando 3.70 puntos al millar a la tasa general (art. 4).
Límites No puede ser menor a 3 veces el SMDV (art. 5).

Es claro, entonces, lo que indicamos al inicio de esta sección, en el sentido de que la reforma constitucional del artículo 115 posibilita que las instituciones fiscales relacionadas con la recaudación del impuesto predial, tanto a escala estatal como municipal, sean diferentes para cada municipio mexicano.

Metodología

El comportamiento de los ingresos municipales ha sido vinculado con variables económicas y demográficas (Kelsey, 1993; Buchanan y Weber, 1982; Henry y Lambert, 1980, entre otros), con las transferencias intergubernamentales (Bartle, 1995, 1996; Stine, 1985, 1994; Bell y Bowman, 1987), y en el área de economía política se consideran los aspectos políticos y las instituciones fiscales (Feld y Kirchgässner, 2001; Merrifield, 2000; Shadbegian, 1999; Alt y Lowry, 1994; Inman, 1979). Entre otros, hay dos aspectos políticos considerados en este estudio que se han relacionado con el desempeño fiscal de los gobiernos locales: la afiliación política de los gobernadores (Reed, 2006; Galli y Rossi, 2002; Feld y Kirchgässner, 2001; Nelson, 2000; Merrifield, 2000; Alt y Lowry, 1994; Blais y Nadeau, 1992) y los ciclos electorales (Galli y Rossi, 2002; Nelson, 2000; Blais y Nadeau, 1992). En particular, con respecto a la afiliación política (ideología), Alt y Lowry (1994) utilizan el modelo que denominan partidista (partisan model) para argumentar que las bases que apoyan a los partidos tienen diferentes preferencias, las cuales se reflejarían en las decisiones de los alcaldes; en nuestro caso, referentes al gasto de gobierno y al ingreso fiscal. Sólo para efectos de ilustración, la idea de que las variables relacionadas con los partidos políticos influyen en el nivel de los impuestos, es aplicada por Reed (2006) a los estados de Norteamérica, y por Allers, De Hann y Sterks (2001) a los municipios holandeses (estos últimos estudian cómo las diferencias en ideología influyen en la carga del impuesto predial). Para el caso de México, Díaz-Cayeros (2001) observa que los gobiernos encabezados por partidos diferentes al Partido Revolucionario Institucional (PRI) muestran una mayor recaudación de ingresos propios.

Teniendo en cuenta esta literatura sobre los determinantes de los ingresos locales y con base en los estudios de Ibarra Salazar y Sotres Cervantes (2009; 2013; 2014; 2015), en este artículo relacionamos la recaudación del impuesto predial per cápita (R) de los municipios ubicados en las entidades de la frontera norte con variables que aproximan la capacidad fiscal, la necesidad fiscal, las transferencias intergubernamentales, las diferencias institucionales, las variables políticas y la ubicación del municipio en la zona de la frontera norte.

Para aproximar la capacidad fiscal necesitamos una medida de ingreso municipal, pero dado que no existen estimaciones del producto interno bruto municipal, en este estudio lo estimamos usando la participación del municipio en la producción bruta estatal a partir de los Censos Económicos 2009 y 2014 (INEGI, 2009; 2014). Obtuvimos la participación para cada año del periodo 2008-2013 aplicando una tasa de crecimiento promedio anual a la participación de 2008; para los años de 2013 a 2015 asumimos que esta contribución se mantiene constante, para lo cual tomamos la participación obtenida de los Censos Económicos 2014. Este porcentaje se multiplicó por el producto interno bruto estatal de cada entidad para obtener la figura municipal, y posteriormente lo dividimos por la población para calcular el PIB municipal per cápita (PIBM).

Para medir la necesidad fiscal empleamos dos medidas demográ ficas: la población y la densidad de población (D).

La variable transferencias (T) se refiere al monto per cápita que reciben los municipios por concepto de participaciones y aportaciones federales, excluyendo las transferencias estatales.

Las variables políticas se incorporaron a través de variables binarias que identifican el periodo del gobierno municipal (DPG) y la afiliación política del alcalde en turno (DPP).

Los municipios fronterizos se identifican con una variable binaria para todo el conjunto (DMF), y otra variable para los municipios fronterizos en cada uno de los estados (DF).

Por último, incluimos una variable dicotómica para incorporar el efecto del marco institucional propio del estado (DE). El Cuadro 10 presenta la descripción de las variables y las fuentes de informa ción empleadas, y el Cuadro 11 muestra la estadística descriptiva de las variables consideradas en la estimación de los distintos modelos.

Cuadro 10

Descripción de variables y fuentes de información

Variable Descripción Fuente
R Recaudación de impuesto predial per cápita (pesos constantes de 2010). INEGI, 2018a.
PIBM PIB municipal per cápita (pesos constantes de 2010). Se estimó multiplicando el PIB del edo. por el porcentaje que representa la producción bruta municipal respecto de la producción bruta estatal. Después se dividió por la población total municipal. PIB: INEGI, 2018b. Producción bruta: INEGI, 2009; 2014.
D Densidad de población. Se calculó dividiendo la población del mpio. por su extensión territorial (habs. / km2). Para los años intermedios se calculó la tasa de crecimiento promedio anual. Población: INEGI, 2010; 2015. Extensión territorial: Segob e Inafed, 2011
T Ingresos por transferencias per cápita (pesos constantes de 2010). Incluye participaciones federales netas (excluye las estatales) y aportaciones federales del Ramo 33. INEGI, 2018a.
DPG Variable dicotómica para controlar por periodo de gobierno municipal. Toma valor 1 en el 2o periodo de gobierno (entre 2010-2015) y 0 en otro caso. CIDAC, varios años.
DPP Variable dicotómica para controlar por la diferente afiliación política del presidente municipal. Toma valor 1 si el presidente es del PRI, y 0 en otro caso. CIDAC, varios años, e institutos electorales estatales.
DMF Variable dicotómica para incorporar la diferencia en recaudación de predial del conjunto de mpios. fronterizos. Toma valor 1 si el mpio. es fronterizo (36 mpios. en total) y 0 en otro caso. Construcción propia.
DMF k Variable dicotómica para incorporar la diferencia en recaudación de predial debido al marco institucional propio del mpio. fronterizo perteneciente al edo. k. Toma valor 1 si el mpio. perteneciente al edo. k es fronterizo, y 0 en otro caso. Construcción propia.
DE k Variable dicotómica para incorporar la diferencia en recaudación de predial debido al marco institucional propio del edo. k. Toma valor 1 si el mpio. pertenece al edo. k, y 0 en otro caso. Construcción propia.

Cuadro 11

Estadística descriptiva (N = 1096)

R PIBM D T DMF DPG DPP
Media 141.4 76 932.3 63.2 3 783.4 0.15 0.46 0.61
Máximo 1 540.8 3 385 670.0 4 617.0 16 635.9 1.00 1.00 1.00
Mínimo 3.0 102.4 0.21 271.9 0.00 0.00 0.00
SD 139.0 273 764.9 366.0 2 654.7 0.36 0.50 0.49
Matriz de correlaciones
R 1.000
PIBM 0.285 1.000
D 0.033 0.075 1.000
T -0.049 -0.115 -0.139 1.000
DMF 0.172 -0.017 0.030 -0.168 1.000
DPG 0.045 0.039 -0.037 0.104 -0.014 1.000
DPP 0.009 -0.028 0.073 -0.082 0.010 -0.137 1.000

Fuente: Elaboración propia.

Para estimar el modelo empírico empleamos un panel de datos que combina información en corte transversal de los 225 municipios de las cinco entidades fronterizas, con series de tiempo anual para el periodo 2010-2015.

Estimamos el modelo restringido (R) incluyendo solamente las variables de control. Éstas corresponden a nuestra aproximación del ingreso per cápita municipal (PIBM), la densidad de población (D), las variables políticas (DPG y DPP) y las transferencias (T):

(1)
Rikt=a+θXikt+εikt,

donde i representa el municipio (225), k el estado fronterizo (5), t el año (2010-2015), ε representa el término del error, X es el vector que incluye las variables de control, y θ es el vector que incluye los parámetros de las variables de control.

Para determinar el efecto global de la frontera en la recaudación del impuesto predial proponemos dos especificaciones. El modelo 1 incluye una variable binaria (DMF) para identificar a los municipios fronterizos:

(2)
Rikt=a+ β DMF+θX+ εikt.

El parámetro de la variable binaria (β) representa la diferencia en la recaudación del predial entre los municipios fronterizos y los no fronterizos en los estados considerados en este estudio. En efecto, cuando se trata de un municipio fronterizo, la variable DMF adopta el valor de uno, con lo que el valor estimado de Rikt sería igual a α + β + θ Xikt. En el caso de municipios no fronterizos, cuando DMF es igual a cero, el valor estimado de Rikt es α + θ Xikt. La diferencia entre ambos es el parámetro β. Dados los valores de las variables de control (X) y el valor de α, si la recaudación del predial de un municipio fronterizo es mayor a la de otro no fronterizo, entonces se esperaría que β fuera positiva. Ya que en [2] no identificamos el estado al que pertenecen los municipios, suponiendo que el término constante es igual para todos, el parámetro β nos indica el efecto global de la frontera, sin controlar por las diferencias institucionales que puedan existir entre los estados considerados en este estudio.

En el modelo 2 relajamos esas restricciones. Estimamos los efectos de las diferencias que pueden existir en la recaudación del predial por los distintos marcos institucionales de los estados fronterizos. En efecto, el modelo 2 incorpora un término constante diferente para cada estado (αk):

(3)
Rikt = ak + β DMF + θ Xikt + εikt.

Con relación a los modelos de efectos fijos con datos del panel, de acuerdo con Greene (2008), Baltagi (2001) y particularmente Hsiao (2003, p. 30), estas constantes (αk) representan los efectos de las características propias de cada estado k, que se omiten en el mo delo y que son constantes en el tiempo. Dado que en la especificación [3] estamos controlando por las diferencias en capacidad y necesidad fiscal, el monto de transferencias recibido, así como por diferencias de tipo político entre los municipios, consideramos que el término constante captura el efecto sobre la recaudación del impuesto predial de las discrepancias institucionales7 que enfrentan los municipios en los diferentes estados. Esto es así ya que, a pesar de enfrentar el mismo marco legal en el ámbito fiscal federal, los municipios en cada estado enfrentan un marco fiscal diferenciado de acuerdo a las leyes fiscales que se aprueban en las legislaturas locales, tal como argumentamos en la sección anterior (Cuadro 4).

De esta forma, el parámetro β del modelo 2 captura la diferencia en la recaudación del predial entre los municipios fronterizos y los no fronterizos en cada entidad, suponiendo que esta diferencia es constante. Específicamente, incluyendo efectos fijos estatales, y controlando por las diferencias en las variables del vector X, el remanente8 de la recaudación estimada en cualquier municipio no fronterizo del estado k sería igual a αk, mientras que el de cualquier municipio fronterizo del estado k sería igual a αk + β. Esto es así ya que, para cualquier municipio fronterizo, el valor de la variable DMF es igual a uno. Además, la diferencia entre αk y αj , con j ≠ k, representaría el contraste entre el remanente de la recaudación del predial de los municipios del estado k en comparación con los del estado j. Así, al comparar αk + β contra αj , tendremos la diferencia en recaudación entre los municipios fronterizos del estado k y los municipios no fronterizos del estado j.

Para determinar si los efectos fijos estatales ayudan a explicar las diferencias en la recaudación del predial, comparamos los modelos 1 y 2. Esto implica determinar la significancia de los efectos de grupo (Greene, 2008, p. 197). Si las características institucionales en los estados tienen un impacto en las variaciones en la recaudación del impuesto predial, entonces habría una diferencia significativa en la suma de los errores al cuadrado entre estos modelos. La hipótesis nula para este caso es que los términos constantes en el modelo 2 sean iguales para todos los estados fronterizos (αBC = αSON = αCHIH = αCOAH = αTAM)

Los siguientes modelos abordan el efecto de los municipios fronterizos en cada uno de las entidades fronterizas. Partiendo del modelo 1 en [2], modificamos la variable dicotómica de los municipios fronterizos para incorporar cinco variables binarias que identifican a los municipios fronterizos en cada estado. En el modelo 3 se supone que los efectos estatales son iguales, lo que se refleja en el término constante (α):

(4)
Rikt = α + βk DMFk + θXikt + εikt

El parámetro βk representa la diferencia en recaudación del predial entre los municipios fronterizos del estado k y el resto de los unicipios considerados en el estudio, ya que en este modelo no se reconocen los efectos fijos estatales. El modelo 4, finalmente, incluye efectos estatales en el término constante (αk), además de una variable binaria para cada grupo de municipios fronterizos en cada entidad:

(5)
Rikt = ak + βk DMFk + θ Xikt+ εikt

Si bien el parámetro βk tiene el mismo significado que aquél en el modelo 2, en este caso se obtiene reconociendo que puede haber diferencias entre los municipios fronterizos de los diferentes estados. En particular, βk es la diferencia en la recaudación del predial entre los municipios fronterizos y no fronterizos que pertenecen al estado k. La diferencia entre αk y αj, con j ≠ k representa la diferencia de predial entre los municipios no fronterizos de los estados k y j. Para determinar el monto en que difiere la recaudación entre municipios fronterizos de dos estados diferentes, k y j, habría que calcular (αk + βk) - (αj + βj).

Dada la estrategia de inducción estadística que empleamos en este artículo, elegimos como método de estimación mínimos cuadra dos ordinarios combinados (pooled regression) para los modelos 1, 3 y 4. Los modelos 2 y 5 fueron calculados empleando el enfoque de efectos fijos y el método de mínimos cuadrados con variables dicotómicas para los diferentes grupos (least squares dummy variable model) (Greene, 2008, pp.194-196).

Resultados

El Cuadro 12 presenta los resultados de las estimaciones. En cuanto a las variables de control incluidas, el producto interno bruto municipal (PIBM) muestra una relación positiva y significativa con la recaudación del predial per cápita (R) en todos los modelos. Tomando como ejemplo los resultados del modelo 3, el parámetro estimado que incorpora el efecto marginal de PIBM sobre R indica que, ceteris paribus, un incremento de un mil pesos en el PIBM provocará un aumento de 0.15 pesos en la recaudación per cápita del predial de los municipios.

Cuadro 12

Resultados de las estimaciones

Modelo
Restringido Rikt = α + θ Xikt + εikt
1 Rikt = α + β DMF + θ Xikt + εikt
2 Rikt = αk + β DMF + θ Xikt + εikt
3 Rikt = α + βk DMFk + θ Xikt + εikt
4 Rikt = αk + βk DMFk + θ Xikt + εikt
Modelo
Restringido 1 2 3 4
Constante 125.20 (8.26)* 108.19 (7.36)* 108.66 (7.45)*
PIBMit 1.43E-04 (2.12)* 1.46E-04 (2.16)* 1.45E-04 (2.31)* 1.46E-04 (2.15)* 1.47E-04 (2.33)*
Dit 3.55E-03 (0.31) 2.91E-03 (0.29) 1.27E-02 (1.52) 2.63E-03 (0.27) 1.58E-02 (1.99)*
Tit -9.29E-04 (-0.31) 6.85E-04 (0.25) 1.78E-03 (0.64) 5.02E-04 (0.19) 2.28E-03 (0.84)
DMFit 69.24 (2.97)* 69.51 (2.87)*
DPGit 10.88 (1.35) 10.63 (1.35) 18.52 (2.42)* 9.58 (1.25) 18.08 (2.36)*
DPPit 5.65 (0.50) 5.94 (0.53) -2.86 (-0.27) 7.18 (0.61) -1.18 (-0.11)
1. Baja California 193.56 (3.21)* 277.95 (3.01)*
2. Coahuila 145.17 (7.31)* 147.38 (6.90)**
3. Chihuahua 127.36 (7.82)* 121.63 (7.35)*
4. Sonora 86.10 (4.07)* 79.57 (3.74)*
5. Tamaulipas 49.06 (3.32)* 46.72 (3.31)*
DMFBC 82.74 (3.86)* -93.29 (-0.95)
DMFCOAH 72.54 (1.57) 34.35 (0.68)
DMFCHIH 113.43 (3.43)* 94.00 (2.79)*
DMFSON 74.32 (1.26) 96.54 (1.61)
DMFTAMPS 3.35 (0.26) 63.06 (5.43)*
Adj R2 0.0791 0.1097 0.1646 0.1171 0.1736
N 1 096 1 096 1 096 1 096 1 096

* Significancia con p-valor < 0.05; ** significancia con p-valor < 0.10.

Nota: Estadístico t entre paréntesis. Todos los modelos fueron estimados usando la corrección de errores Newey-West HAC Standard.

Fuente: Elaboración propia.

Con respecto a la variable demográfica, que aproxima la necesidad fiscal, realizamos un ejercicio de calibración para seleccionar la que arrojara mejores resultados, siendo la densidad de población (D) la variable elegida. Se espera que una mayor densidad de población impacte positivamente en los ingresos por predial de los municipios. Los resultados de los diferentes modelos estimados confirman esta relación esperada: D revela una relación positiva con R, y es estadísticamente significativa en el modelo 4.

Por otra parte, el parámetro de la variable de transferencias (T) resulta con signo positivo, aunque no es estadísticamente significativo en ninguno de los modelos. Como comentamos arriba, el efecto de las transferencias en el ingreso municipal ha sido un tema que se ha tratado en estudios relacionados. En nuestro caso, sólo hemos considerado a los municipios de los estados fronterizos y tomamos en forma conjunta las participaciones y las aportaciones federales. Por tal motivo, éste lo consideramos un resultado parcial que merece ser analizado con más detalle.

Con respecto a las variables políticas consideradas, los parámetros de las variables binarias relacionadas con la afiliación política del alcalde (DPP) resultaron con un signo que no fue uniforme en los diferentes modelos, aunque también no fueron estadísticamente significativos. Por otro lado, la variable que identifica el periodo de gobierno (DPG) muestra evidencia, sobre todo en los modelos 2 y 4, de que hubo diferencias significativas en la recaudación de predial en los periodos gubernamentales de los estados considerados.

El parámetro de la variable binaria que identifica a todos los municipios fronterizos de los estados fronterizos (DMF) resultó positivo y estadísticamente significativo en los dos modelos que la incluyen (1 y 2). Esto se puede verificar también con el estadístico de prueba que aparece en el Cuadro 13(II. Efecto frontera norte global). Tal resultado indica que la ubicación fronteriza de los municipios ayuda a explicar las diferencias en la recaudación del predial entre aquéllos de los estados fronterizos. Vale la pena resaltar la consistencia en la magnitud del efecto marginal de la variable DMF en ambos modelos. En el modelo 1, que no incluye efectos fijos estatales, el estimado es de 69.24 pesos, mientras que en el modelo 2, que incluye efectos fijos estatales, el efecto fronterizo es de 69.51 pesos. Esta estimación indica que, comparado con los municipios no fronterizos de las entidades fronterizas, los municipios fronterizos observaron una recaudación per cápita mayor en 69 pesos.

Cuadro 13

Estadísticos de prueba

Modelo restringido Rikt = α + 0 Xikt + εikt
Modelo 1 Rikt = α + β DMF + 0 Xikt + εikt
Modelo 2 Rikt = αk + β DMF + 0 Xikt + εikt
Modelo 3 Rikt = α + βk DMFk + 0 Xikt + εikt
Modelo 4 Rikt = αk + βk DMFk + 0 Xikt + εikt
I. Diferencias institucionales entre estados
H0: α1 = α2 = α3 = α4= α5
Modelo 2 Modelo 4
Estadístico F
(P-valor)
16.93 (0.0000) 15.13 (0.0000)
II. Efecto frontera norte global />H0: β = 0
Modelo 1 Modelo 2
Estadístico F
(P-valor)
8.80 (0.0031) 8.23 (0.0042)
III. Efecto frontera norte por estado /> H0: β1 = β2 = β3 = β4 = β5
Modelo 3 Modelo 4
Estadístico F
(P-valor)
5.62 (0.0002) 0.99 (0.4126)

Fuente: Elaboración propia.

También podemos analizar el efecto frontera por entidad federativa. Los modelos 3 y 4 consideran tal efecto en los municipios a partir del estado al que pertenecen, incorporando de esta forma la idea de que la recaudación del predial puede variar al identificar la entidad de los municipios fronterizos. Para valorar este efecto, probamos si los parámetros βk son iguales entre los estados. En el modelo 3 este parámetro captura la diferencia en la recaudación del predial entre los municipios fronterizos del estado k y el resto de los municipios considerados. El estadístico de prueba para el modelo 3 en el Cuadro 13 (III. Efecto frontera norte por estado) nos indica que debemos rechazar la hipótesis de que los efectos fronterizos estatales sean iguales. En particular, podemos apreciar en dicho cuadro que los efectos fronterizos de Baja California y Chihuahua son estadísticamente diferentes de cero. El valor estimado del primero es 82.74 pesos, y el del segundo es 113.43 pesos.

En el modelo 4 el parámetro βk comapra la recaudación de los municipios fronterizos del estado k con la de los municipios no fronterizos de esa misma entidad. El estadístico de prueba en el Cuadro 13 (III. Efecto frontera norte por estado) indica que no podemos rechazar la hipótesis de que estos parámetros sean iguales. Al incluir los efectos fijos estatales resultó que ahora los efectos fronterizos de Chihuahua y Tamaulipas son estadísticamente significativos. Nuestro estimado para el primer caso es de 94.00 pesos, y para el segundo, de 63.06 pesos.

Para determinar si las diferencias institucionales a escala estatal ayudan a explicar las diferencias en la recaudación del predial per cápita entre los municipios, usamos los modelos 2 y 4, que incluyen efectos fijos estatales. Las contrapartes restringidas las constituyen los modelos 1 y 3, respectivamente, que suponen una constante (α) uniforme entre los estados. Los estadísticos de prueba en el Cuadro 13 (I. Diferencias institucionales entre estados) indican que la hipótesis de efectos institucionales uniformes, tanto en el modelo 2 como en el 4, es rechazada. Esto aporta evidencia de que -controlando por la necesidad y capacidad fiscal, el monto de las transferencias federales y las variables políticas- las diferencias en la recaudación del predial per cápita de los municipios de los estados fronterizos son explicadas por las diferencias en sus instituciones fiscales. En nuestra perspectiva, esto se debe a que se ha modificado el marco institucional fiscal para incorporar la reforma constitucional de 1999 y a que los municipios puedan definir las reglas que les permitan aumentar la recaudación del impuesto predial.

Conclusiones

Con objeto de estimar y comparar el efecto frontera norte en la recaudación del predial, en este artículo hemos analizado los determinantes de dicha recaudación en los municipios de los estados de la región frontera norte de México. Estimamos diferentes especificaciones usando un panel de datos anual (2010-2015) de los 225 municipios de Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila y Tamaulipas. Las variables de control en nuestros modelos fueron: el ingreso municipal, la densidad de población, el monto de transferencias que reciben los municipios por parte del gobierno federal, y las variables políticas para reconocer la afiliación política del presidente municipal y el periodo de gobierno local.

Nuestro argumento, para el denominado efecto frontera norte, se ha fundamentado en las diferencias institucionales en el ámbito fiscal de los municipios en general, y de los fronterizos en particular. Al incorporar las diferencias institucionales en los modelos estimados, hemos argumentado que la definición de la base (tasa y tabla de valores) para determinar la recaudación de la fuente de ingreso propio más importante de los municipios, que es atribución municipal, es un elemento importante para explicar las diferencias en la recaudación del impuesto predial. Tal consideración es relevante ya que estamos frente a un instrumento de política fiscal local que, usado con la anuencia del congreso local, y de ser empleado apropiadamente por la autoridad municipal, puede ser una fuente de ingresos todavía más importante. Ello es precisamente lo que han confirmado los resultados de este artículo: que las diferencias institucionales son un factor importante para entender las variaciones en la recaudación del impuesto predial entre los municipios de los estados fronterizos.

En particular, los resultados en este estudio indican que la variable que identifica al grupo de municipios fronterizos (DMF) guarda una relación positiva y estadísticamente significativa con la recaudación del impuesto predial per cápita. Esto confirma nuestra hipótesis de que los municipios fronterizos obtienen una mayor recaudación del predial per cápita que el resto de los municipios de los estados fronterizos.

En este artículo hemos empleado los datos de los municipios de los estados fronterizos. Una extensión pudiera ser validar el efecto frontera norte usando datos de todos los municipios mexicanos, lo que haría posible comparar la recaudación del predial de los municipios fronterizos con aquellos de los estados no fronterizos.

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Código Municipal para el Estado de Tamaulipas

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Decreto que Establece los Factores de Distribución de Participaciones Federales a los Municipios del Estado de Sonora

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Ley Catastral y Registral del Estado de Sonora

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Ley de Catastro del Estado de Chihuahua

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Ley de Catastro para el Estado de Tamaulipas

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Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Baja California

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Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Tamaulipas

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Ley de Hacienda Municipal del Estado de Baja California

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Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sonora

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Ley del Catastro Inmobiliario del Estado de Baja California

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Ley General del Catastro y la Información Territorial para el Estado de Coahuila de Zaragoza

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Ley para la Distribución de Participaciones y Aportaciones Federales a los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza

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Leyes de Ingresos de cada municipio del Estado de Baja California

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Leyes de Ingresos de cada municipio del Estado de Chihuahua

76

Leyes de Ingresos de cada municipio del Estado de Coahuila

77

Leyes de Ingresos de cada municipio del Estado de Sonora

78

Leyes de Ingresos de cada municipio del Estado de Tamaulipas

Notas

1 Datos correspondientes a 2015 (OCDE, 2015).
2 Definido como la razón de ingresos propios a una aproximación del ingreso municipal.
3 El municipio de Anáhuac se excluye del grupo debido a que el área colindante con Estados Unidos es muy pequeña, y además no tiene población alguna en la frontera.
4 Santana y Sedas (1999) y Santana (2000) describen los aspectos incluidos en la reforma al artículo 115 de 1999. Guillén y Ziccardi (2004, pp. 25-29) reseñan al municipio en las constituciones de México.
5 Es el órgano auxiliar de participación social sobre el catastro inmobiliario.
6 Es el área del ayuntamiento integrada por personal técnico y administrativo que tiene como funciones elaborar los proyectos de las tablas de valores unitarios de suelo y construcción, proponer los valores catastrales, describir, clasificar y valuar la propiedad raíz del municipio, entre otras.
7 Stein, Talvi y Grisanti (1999) definen las instituciones fiscales como el con junto de reglas y procedimientos de acuerdo a las que se elabora, aprueba e imple menta el presupuesto gubernamental. Tipifican las instituciones fiscales con base con respecto a las variables fiscales. La segunda reúne las reglas procedimentales que gobiernan la elaboración, discusión y ejecución del presupuesto. La tercera aluen tres categorías. La primera se refiere a las reglas que fijan referencias numéricas de a las asociadas con la transparencia del proceso presupuestal. Esto se refiere al grado en que el documento del presupuesto proporciona una representación real de los gastos, ingresos y déficits proyectados. Para ampliar la información sobre la im portancia de las instituciones fiscales y la construcción de un índice de instituciones fiscales, véase von Hagen (1992) y von Hagen y Harden (1995); y para conocer la discusión de las instituciones fiscales, revísese Alesina y Perotti (1995).
8 El remanente se refiere a la diferencia entre Rikt y θ Xikt de la expresión [3].

Notas

11 Nota de los autores: Este artículo fue realizado durante una estancia académica de Jorge Ibarra Salazar en el Centro México del Baker Institute, Universidad de Rice, en el verano de 2018. Se agradece el auspicio del Consorcio Puentes. Agradecemos también los comentarios de los dictaminadores anónimos.


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