Participación social en la gestión ambiental: estudio de caso en una unidad de conservación urbana en el municipio de São Paulo, Brasil

Tania Maria Cerati1Aline Queiroz de Souza2

Investigadora del Instituto de Botánica, área de Educación para la Conservación. Dirección postal: Avenida Miguel Stefano, 3687, Água Funda, São Paulo, Brasil, CEP 04301-012. Correo electrónico: <taniacerati@gmail.com>.Especialista ambiental de la Coordinación de Educación Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente del Estado de São Paulo. Dirección postal: Professor Frederico Hermann Jr., 345, prédio 12, 4° andar, Pinheiros, São Paulo, Brasil, CEP 05466-000. Correo electrónico: <alineqs@ambiente.sp.gov.br>.

* Tania Maria Cerati es bióloga, maestra en Gestión Ambiental por la Universidad Estatal Paulista (Unesp) y doctora en Enseñanza de Ciencias por la Universidad de São Paulo (USP). Es investigadora científica del Instituto de Botánica, de la Secretaría de Estado del Medio Ambiente, donde se especializa en estudios sobre gestión y educación. Coordina el Programa Educativo del Jardín Botánico de São Paulo.
* Aline Queiros de Souza es bióloga, formada en la Universidad de São Paulo (USP). Es especialista ambiental en la Coordinación de Educación Ambiental de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente del Estado de São Paulo.


Resumen

El presente artículo trata de una inmersión en la realidad social de la comunidad del entorno del Parque Estatal de las Fuentes de Ipiranga, una unidad de conservación urbana de la ciudad de São Paulo, el tercer remanente más importante de la Mata Atlántica del municipio. El estudio de caso aquí presentado describe el proceso de gestión participativa que incluyó a los grupos interesados en la acción: el poder público del municipio (prefectura de la ciudad de Diadema), el poder estatal (Instituto de Botánica) y la comunidad local. En el campo de la investigación y la acción se utilizaron técnicas de grupo focal para detectar los principales conflictos ambientales del área; se realizaron entrevistas con los moradores para entender su percepción sobre los problemas ambientales, y se hicieron reuniones periódicas para planear las acciones a seguir. Los resultados nos proporcionaron elementos para afirmar que hubo un proceso de capacitación de los ciudadanos en relación con la organización de las acciones colectivas; éstas arrojaron resultados significativos que mejoraron la calidad social y ambiental del área.

Recibido: 24-06-2014; Aceptado: 13-10-2014

Estudios demográficos y urbanos de El Colegio de México, 2016

Palabras clave: gestión participativa, investigación y acción, gestión de unidades de conservación, conocimiento del ambiente, educación ambiental.
Key words: participatory management, research and action, management of conservation areas, knowledge of the environment, environmental education.

Introducción

Los problemas sociales y ambientales de los grandes centros urbanos son extremadamente complejos pues involucran a diversos grupos de interés y abrigan tensiones políticas que dificultan su solución. Tales problemas ocasionan, en general, la degradación ambiental y la pérdida de la biodiversidad, acentuadas por los procesos de expansión urbana, segregación territorial y exclusión social (Rolnik, 1999; Torres et al., 2007; Gutberlet, 2008).

La Mata Atlántica es un ecosistema en Brasil que ha sido afectado fuertemente por la urbanización. En el pasado ocupaba cerca de 1 400 000 km2 del territorio brasileño, pero en la actualidad, en virtud de la localización de las grandes ciudades, del crecimiento poblacional y la industrialización, abarca únicamente 7% de su cobertura original.1 No obstante haber sido reducido en numerosos fragmentos, en su mayoría desordenados, este ecosistema abriga una de las biodiversidades más importantes del planeta por sus elevados niveles de riqueza endémica, y es considerado como un hotspot (Rodrigues y Bononi, 2008).

La mayor parte de la biodiversidad actual en Brasil se localiza en unidades de conservación (UC), las cuales preservan los procesos ecológicos, así como los valores históricos, arquitectónicos, arqueológicos y culturales del área. Las UC simbolizan uno de los principales instrumentos políticos para preservar la diversidad biológica y garantizar la conservación de las muestras representativas de los ecosistemas.

Aunque el estado de São Paulo es el más desarrollado y rico del país, presenta en la actualidad índices alarmantes de degradación del medio ambiente porque únicamente resta 13.94% de su cobertura vegetal natural, y 12% de ese total pertenece a los fragmentos de la Mata Atlántica (Joly et al., 2008). Estos fragmentos, con un papel fundamental en la conservación de la biodiversidad, por su función histórica en cuanto a la degradación, deben ser preservados y conectados al paisaje por medio de corredores ecológicos para incentivar la restauración y la conservación de la biodiversidad (Rodrigues y Bononi, 2008).

Del territorio de la ciudad de São Paulo, 33% está cubierto por vegetación. Esta ciudad, conjuntamente con los demás municipios de la región metropolitana, forma uno de los aglomerados urbanos más poblados del mundo, con casi 20 millones de habitantes.2 Como consecuencia de tal expansión, 85% de la cobertura forestal total de la mancha urbana de la ciudad se localiza en áreas periurbanas, lo que hace que este ecosistema esté bajo una constante presión (Torres, Alves y Oliveira, 2007). Además de la biodiversidad, esas áreas son importantes resguardos del agua que abastece a la ciudad, y su calidad está en riesgo por la dinámica de ocupación del territorio.

La dinámica de la población de esa metrópoli contribuyó a recrudecer las presiones sobre los fragmentos naturales porque el centro de la ciudad perdió población de manera significativa y las áreas urbanas de la periferia crecieron casi 6% anual entre 1991 y 2000 (Torres, Alves y Oliveira, 2007). Mediante un proceso definido como urbanismo de riesgo, marcado por la inseguridad -ya sea del terreno, de la construcción y hasta de la condición jurídica de la posesión de ese territorio-, las regiones periurbanas y periféricas se distinguen por la carencia de inversión pública y la exclusión social (Rolnik, 1999). El acceso a agua potable, desagüe, recolección de basura y otros servicios básicos son improvisados; las viviendas se encuentran la mayoría de las veces en áreas de riesgo; las áreas verdes y culturales son escasas o de plano ausentes; el ambiente natural no está protegido y en consecuencia está en estado de degradación. Tales factores se agravan por la inexistencia de servicios de salud pública y de conocimiento del ambiente, lo que ocasiona la exclusión de los pobladores de esas regiones. Según Gutberlet y Hunter (2008) tal exclusión explica un estado de distanciamiento en el que los individuos están impedidos o sin posibilidad de contar con servicios públicos, bienes, actividades o recursos, esenciales para llevar una vida con dignidad. Ocasiona además que la población adopte estrategias de sobrevivencia que agreden el medio ambiente urbano, con efectos negativos en el ambiente natural; destruyen las áreas verdes y conducen a la pérdida de la biodiversidad.

Tal situación, siguiendo en el entorno de las UC, genera conflictos ambientales que merecen una mirada atenta de las instituciones responsables de la conservación de esas áreas. Una estrategia eficiente y cada día más incorporada al proceso de gestión ambiental es la participación social en la toma de decisiones. En este trabajo la participación social se define como un proceso donde individuos, grupos y organizaciones optan por tener un papel activo en la toma de decisiones sobre los problemas que los afectan (Reed, 2008), participando y compartiendo los fenómenos sociales que son usuales en la comunidad.

Si entendemos la realidad social como un contexto social, material e ideológico en el que la comunidad se haya inserta, entonces esa realidad no es unidimensional, más bien contiene múltiples facetas. Dependiendo del referente de donde parte la observación, esta realidad no es estática sino dinámica y se altera de acuerdo con los movimientos políticos, económicos y culturales, con la intervención de las políticas públicas y con el conocimiento del poder que las personas obtienen a partir de acciones colectivas.

El estudio que nos ocupa se sumerge en la realidad social del entorno de una unidad de conservación urbana que forma parte de la ciudad de São Paulo, siendo sus objetivos: 1) identificar los conflictos existentes en el área, 2) promover el acercamiento con la comunidad a fin de implantar el proceso de gestión participativa, y 3) mejorar la calidad ambiental de la región.

Los siguientes supuestos teóricos se adoptaron para alcanzar los objetivos propuestos:

  1. Los conflictos sociales y ambientales, en particular la degradación en las áreas verdes en la periferia de São Paulo, son resultado del proceso de una expansión urbana desordenada, caracterizada por la falta de planeación y garantías en infraestructura básica, por la segregación y la exclusión social, según lo apuntan Rolnik (1999), Torres et al. (2007) y Gutberlet y Hunter (2008).
  2. La gestión participativa -definida por la participación compartida entre los diferentes actores sociales involucrados en los poderes y las responsabilidades, y en la mediación de intereses y conflictos (Quintas, 2004; Carlsson y Berkes, 2005)- es un modelo de gestión recomendado para resolver los conflictos en áreas de protección ambiental urbana y comunidades del entorno (Loureiro, 2004).
  3. La participación social en los procesos de gestión promueve el aprendizaje conjunto de los diferentes actores involucrados (Carlsson y Berkes, 2003), incluye el ejercicio de la autonomía responsable (Loureiro, 2004) y fortalece el sentido de responsabilidad ciudadana y de pertenencia a una comunidad (Gutberlet y Hunter, 2008).

Aspectos de la gestión participativa en unidades de conservación

Como medida para enfrentar la crisis de la pérdida de la biodiversidad, los autores Johnson, Poulin y Graham (2007) consideran que científicos, gobiernos y comunidades han centrado su atención en desarrollar políticas de participación en la gestión ambiental. Para ellos, tal postura se ve fortalecida por la Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, establecida en la reunión de Río-92, que reconoció la importancia de la participación de las comunidades locales en la formulación y puesta en marcha de las acciones de conservación, así como la necesidad de educar y concientizar a la población teniendo como objetivo el uso sustentable y la administración de los recursos biológicos. A partir de entonces las experiencias de la gestión participativa se muestran como una tendencia mundial, estimuladas en especial en unidades de conservación alrededor del mundo. La gestión participativa en Brasil se incorporó en las UC a partir de las negociaciones para crear el Sistema Nacional de Unidades de Conservación (SNUC).

El SNUC fue establecido en el año 2000 bajo la ley núm. 9985/2000, incorporando a los consejos como espacios de consulta o deliberación en las unidades de conservación, y formalizándolos como una instancia de gestión participativa para las áreas protegidas. El SNUC, según lo determina el art. 5°, inciso iii, se rige por directrices que "aseguren la participación efectiva de la población local en la generación, implementación y formación de las unidades de conservación". Tales procesos de participación se dan formalmente por medio de tres instrumentos: consultas públicas, planes de manejo y consejos gestores (Macedo, 2007).

Desde entonces se han llevado a cabo diversas iniciativas de organismos públicos y otras instituciones empeñadas en la gestión de esas áreas en el sentido de materializar lo dispuesto por la ley. Sin embargo, los consejos han enfrentado innumerables desafíos para lograr que funcionen tales disposiciones, en especial las relativas a mediar equitativamente los intereses políticos con los de la población.

Según Mendes et al. (2006), el SNUC refleja un cambio de postura de la sociedad brasileña al pasar de una visión esencialmente conservacionista a una de inspiración social y ambiental, sin ignorar que la participación social activa todavía genera tensiones de orden político, social y económico. A pesar de tales tensiones, ha aumentado el reconocimiento de que la población debe participar en la planeación, el manejo y la gestión de las áreas protegidas, porque en caso contrario habrá muy pocas oportunidades de éxito de los proyectos de conservación de la biodiversidad y, en consecuencia, sus costos de manejo serán mucho más elevados (Pimbert y Pretty, 2000). Por lo mismo es urgente que las instituciones se organicen a modo de integrar la gestión ambiental a los objetivos sociales y económicos de los grupos locales como procedimiento alternativo al modelo histórico de depredación definido en el sistema económico vigente, que ha dirigido la trayectoria de los agentes económicos en la ocupación del territorio (Veiga y Ehlers, 2003).

La gestión participativa se define comúnmente por compartir poderes y responsabilidades entre los diferentes actores sociales involucrados en un área, resaltando las diversas esferas de gobierno y las comunidades locales. El concepto de gestión participativa se equipara con frecuencia al de gestión compartida, colaborativa, conjunta o de cogestión (Carlsson y Berkes, 2005). Dentro de este concepto, la institución responsable del área protegida (en general el estado) puede promover la asociación con actores sociales importantes y activos (incluidos primeramente residentes y usuarios de recursos) que especifiquen y garanticen sus funciones respectivas, derechos y responsabilidades relacionados con el área (Borrini-Feyerabend, 1997). Para Carlsson y Berkes (2005), la gestión participativa es un proceso complejo y sofisticado, definido como una red de relaciones y acuerdos que sirven de liga entre diferentes partes del sector público y actores privados igualmente heterogéneos. Tal concepto parte del supuesto de que el estado y la sociedad civil no constituyen una unidad, más bien son diversos actores sociales con variados intereses.

Es importante mencionar que la gestión participativa no es un proceso fijo sino un proceso continuo para resolver problemas que involucran, de manera conjunta, largas discusiones, negociaciones y aprendizajes (Carlsson y Berkes, 2003). La participación para Loureiro (2004) es el ejercicio de la autonomía responsable, con la convicción de que nuestra individualidad se complementa en la relación con el otro, de que la libertad individual conduce a la libertad colectiva. "La participación es la médula del aprendizaje político, de la gestión democrática de una escuela, un lar, una comunidad, en fin, de un ambiente, y es en medio de ella que vinculamos la educación a la ciudadanía y establecemos los lazos de las pautas interdisciplinarias y ampliadas acerca de la realidad" (Loureiro, 2004: 18).

En ese sentido, la contribución de Quintas (2004) fue definir la gestión ambiental como un proceso de mediación entre intereses y conflictos (potenciales o explícitos) entre los actores sociales que actúan sobre los medios físico, natural y construido, con objeto de garantizar el derecho a tener un medio ambiente equilibrado ecológicamente.

Frente a la interpretación de los diferentes autores aquí presentados, se percibe que la gestión participativa es un modelo de gestión anhelado, pero su implantación está permeada por conflictos a diferentes escalas.

Para Acselrad, Carvalho y Scotto (1995) los problemas sociales y ambientales se caracterizan como conflictos sociales con elementos de la naturaleza como objeto, y expresan las tensiones entre los intereses colectivos y los espacios públicos versus los intereses privados y la intención de apropiarse de los espacios públicos. Para Little (2001) se trata de una disputa entre grupos sociales derivada de los distintos tipos de relación que éstos mantienen con el ambiente natural, de su forma de adaptación, ideología y modo de vida, que se contrapone a las formas de otros grupos, originando así la dimensión social y cultural del conflicto social y ambiental.

Ferreira (2004) relata que durante el proceso para instituir y reconocer a las UC en Brasil afloraron diversos tipos de conflictos: institucional, habitacional, legal, de intereses y de interpretaciones. En la década de 1990 las instituciones gubernamentales se movilizaron para pactar soluciones de conflictos a nivel local, las cuales se llevaron a cabo gracias a los incentivos internacionales que promovían la participación popular.

Distinto al enfoque tradicional de gestión -en el que las decisiones son unilaterales y se apoyan en conocimientos técnicos-, la perspectiva ofrecida por la gestión participativa capacita a las personas para eliminar las barreras que les impiden ejercer su papel de ciudadanos, otorgándoles voz para influenciar el comportamiento y las decisiones del poder público, y permitiendo así que los conflictos y las divergencias existentes entre los diferentes actores sociales puedan ser discutidos. Los conflictos no se resuelven necesariamente, porque para lograrlo deben eliminarse las múltiples causas de su origen, pero pueden ser discutidos y minimizados (Gomes, Carmo y Santos, 2004). Para Tremblay y Gutberlet (2010) no es común que los actores sociales reflexionen sobre los conflictos y los problemas asociados, a pesar de que ello significaría un paso importante en la capacitación social, entendido por los autores como un proceso político de naturaleza no lineal, muchas veces controvertido y subjetivo.

El debate generado por el diálogo entre los diferentes actores lleva a un acuerdo sobre las acciones necesarias para lograr mejoras. Tal acuerdo y sus posibles acciones representan al final un ordenamiento entre los puntos de vista divergentes (Pimbert y Pretty, 2000). Se destaca, entonces, que una de las premisas del enfoque participativo es la de habilitar a las personas para ejercer sus derechos como ciudadanos.

Ferreira (2004) se centró en las tendencias de investigación sobre los conflictos en las UC y demuestra que existen innumerables contribuciones relativas al enfoque del conflicto como resultado de invasiones o reacomodo social de grupos sociales homogéneos, pero carecen de contenido analítico; de hecho existen investigaciones sobre gestión participativa como mecanismo de resolución de conflictos.

Con la intención de contribuir a la producción de conocimiento sobre la gestión participativa en el entorno de una unidad de conservación urbana, el proyecto de esta investigación se centra en identificar los conflictos y la percepción ambiental de los habitantes; para ello perfila los elementos que generan el conflicto y delinea la relación de la comunidad con el área preservada. A partir de los resultados obtenidos, el poder público y la sociedad se unen para llevar a cabo las acciones que minimicen los conflictos y promuevan una mejora en la calidad social y ambiental del área.

Estudio de caso. Gestión participativa en el entorno de una unidad de conservación urbana: el Parque Estatal de las Fuentes de Ipiranga (PEFI), São Paulo

El Parque Estatal de las Fuentes de Ipiranga (PEFI) es el tercer remanente más importante de la Mata Atlántica del municipio de São Paulo, con 526 hectáreas. Esta UC abriga una rica diversidad biológica que preserva, además de especies de la flora en peligro de extinción, dos acuíferos subterráneos y 24 manantiales de agua, factores que destacan su función ambiental (Bicudo, Forti y Bicudo, 2002).

Localizado en la región suroeste del municipio de São Paulo, limita con las áreas periféricas de los municipios de Diadema y San Bernardo del Campo (Mapa 1). Diversos factores influenciaron históricamente la formación de las comunidades próximas al PEFI. A partir de la segunda mitad del siglo XX, la instalación de grandes industrias del sector automovilístico en la región del ABC paulista3 atrajo trabajadores originarios de diversas regiones de Brasil, en especial del nordeste. El fenómeno ocasionó que se asentaran en el entorno del PEFI familias venidas del campo, aglomerándose en conjuntos habitacionales denominados favelas o conjuntos de casas de autoconstrucción (Santos, 2006).


Mapa 1.

Localización del Parque Estatal de las Fuentes del Ipiranga, São Paulo, Brasil*


  —* Destaca la carretera de los Inmigrantes (izquierda) y el área objeto de este estudio, con énfasis en la calle Alfenas (derecha)..   —Fuente: Imagen de Google, noviembre de 2013..

En la década de 1970 la construcción de la carretera denominada de los Inmigrantes4 significó una gran intromisión a la zona no sólo en el PEFI sino en el entorno total, en especial en el municipio de Diadema. Construida en el lado oeste del Parque, su trazo redujo la delimitación original provocando la fragmentación del área boscosa y que una pequeña porción de la Mata quedara aislada, haciéndola vulnerable a ocupaciones irregulares y a una fuerte presión urbana. Esta carretera, construida en el municipio de Diadema, cruzando el territorio de la ciudad, atrajo a pequeñas y medianas industrias, satélites de las grandes fábricas de San Bernardo del Campo, originando un crecimiento demográfico acelerado y la expansión horizontal de la ciudad en grandes proporciones (Rolnik, 1999). Las industrias atraen trabajadores, y frente a la ausencia absoluta de controles sobre el impacto ambiental, las inversiones en expansión de la infraestructura urbana y los conjuntos residenciales contribuyen a la degradación ambiental y al surgimiento de un mercado residencial ilegal (Rolnik, 1999).

Derivado de su localización y de su ocupación histórica, el entorno del PEFI está constituido por barrios periféricos de elevada densidad poblacional, con un patrón desordenado de ocupación del espacio territorial, lo que genera escenarios de conflicto que aumentan los impactos en el Parque. Thomaziello y Santos (2007), al evaluar las repercusiones ambientales que afectan al total de la extensión del entorno del Parque, identificaron 28 situaciones de este tipo, siendo las principales: a) presencia de basura y exceso de escombros en 20 locaciones diferentes, lo que promueve daños a la vegetación, el desarrollo de focos de animales nocivos y la contaminación del suelo y agua, y b) facilidad de acceso al interior de la Mata por su delimitación desprotegida por cercas y muros dañados. Para los autores, la evaluación de los impactos ambientales como herramienta de diagnóstico ambiental de una unidad de conservación es propicia para identificar, inventariar y agrupar áreas de planeación en las que podrá trabajarse durante la gestión por medio de un conjunto de medidas de manejo complementarias.

El Plan de Manejo del PEFI, elaborado en 2006, establece como una directriz importante estrechar las relaciones entre el Parque y la comunidad del entorno mediante actividades educativas y de esparcimiento, con un enfoque ambiental y de inclusión social (Santos, 2006). Con ello, este estudio estará en consonancia con las metas del Plan.

Decisión sobre el área que abarca la investigación

Frente a la extensión del PEFI, se tomaron en cuenta dos factores para instrumentar el proceso de gestión participativa: 1) el diagnóstico elaborado por el Plan de Manejo, donde los problemas citados por Thomaziello y Santos (2007) se han convertido en conflictos recurrentes, y 2) el seguimiento a la aplicación de las declaraciones públicas (por parte del órgano gestor) para proteger los límites del Parque, como lo es la conservación de los muros.

El área seleccionada se localiza a lo largo de la calle Alfenas, barrio del Jardín Campanario, caracterizada según los órganos gestores como problemática porque divide los municipios de Diadema y São Paulo (véase el Mapa 1). El barrio se formó en la década de 1970 por lotificación clandestina y ocupaciones irregulares con casas de autoconstrucción. El área tiene una elevada densidad poblacional toda vez que, según el IBGE,5 el municipio de Diadema es el segundo en ese orden, con cerca de 12 480 habitantes por km2.

Metodología

El diseño metodológico del estudio se ubica en el ámbito de investigación y acción, desde una perspectiva de reflexión, generación de conocimiento y cambio social. Este enfoque promueve que se comprendan a fondo la problemática, el compromiso mutuo, los cambios y el crecimiento personal (Kidd y Kral, 2005). Se trata de un proceso en el cual los investigadores y los participantes trabajan centrados en dos objetivos: a) producir conocimiento y promover una acción útil a la comunidad y, b) obtener el empoderamiento a través de que "aflore la concientización" (Green, 2008). La investigación y la acción constituyen una construcción colectiva de conocimiento que da voz a las personas involucradas y las capacita para ejercer su ciudadanía. Para Johnson, Poulin y Graham (2007), la investigación y la acción, cuando se unen a la gestión, proporcionan elementos esenciales para que el enfoque integrado sea un éxito; fomentan el cambio social por medio de la construcción, la capacitación y el empoderamiento de la comunidad, además de promover la toma de decisiones, que involucra a múltiples actores sociales.

El seleccionar esta metodología se debió a que posibilita sumergirse en la realidad social, reflexionar junto con la comunidad sobre los conflictos que enfrentan, y que la población unida en pos de la conservación de la biodiversidad intervenga en el logro de una mejora en la calidad ambiental.

Estructura de la investigación

El estudio se llevó a cabo en tres etapas durante el periodo de febrero de 2006 a noviembre de 2008 y combinó tres técnicas de investigación para levantar la información.

En la primera etapa se organizó un grupo focal, definido por Hopkins (2007) como una reunión única donde se orienta a los participantes a discutir un tema específico; está centrada en la interacción de los participantes con el investigador en un diálogo sobre sus experiencias personales, percepciones y aptitudes para llevar a cabo la recolección de la información. Efectuada la reunión en febrero de 2006, el objetivo fue detectar los conflictos existentes en el área. Participaron cuatro líderes comunitarios, dos directores del Instituto de Botánica (órgano responsable de la gestión en el Parque), representantes de la prefectura (dos concejales, representantes de las secretarías de Educación y de Seguridad Pública) y diez moradores. Los problemas descritos por el grupo, al igual que las demandas de la comunidad, se registraron al final de la reunión y se leyeron en voz alta, con la perspectiva de que las partes involucradas tuvieran una continuidad de diálogo.

En la segunda etapa se efectuaron entrevistas a 36 habitantes del área, en el periodo de noviembre de 2006 a abril de 2007, con objeto de entender lo mejor posible la percepción de los moradores sobre los problemas ambientales que se manifiestan en el barrio, así como sus consecuencias para el PEFI y para la calidad de vida de la comunidad. Uno de los objetivos de esta etapa era ofrecer un entendimiento sistemático y científico de la visión de dentro hacia fuera, es decir, del individuo o la comunidad local en relación con las cuestiones ambientales, visión caracterizada por la familiaridad y experiencia en periodos prolongados (Whyte, 1977).

Durante la tercera etapa de la investigación se llevaron a cabo 20 reuniones, entre febrero de 2007 y marzo de 2008, registradas en las actas utilizadas como fuente de datos. Participaron habitantes locales, líderes comunitarios, investigadores del Instituto de Botánica y gestores de la prefectura de Diadema. El objetivo fue trazar las acciones estratégicas para la planeación, ejecución y fiscalización de las obras de revitalización del local que los órganos públicos se propusieron llevar a cabo. Por sugerencia de los representantes de la Secretaría de Educación de Diadema las reuniones se llevaron a cabo en las instalaciones del Consejo de Compromiso de los moradores6 de la calle Alfenas, una acción vinculada al Programa Acción Compartida, de la Secretaría de Educación. Según los datos obtenidos en el sitio web de la Prefectura Municipal de Diadema, el Consejo de Compromiso y el Programa de Acción Compartido están definidos como:

una asociación entre la periferia del municipio de Diadema y entidades de la sociedad civil para valorar la educación popular democrática. A través de la educación popular y elaboración conjunta, el Programa contribuye en la construcción de conocimientos colectivos para incorporar a la comunidad en la ejecución de políticas públicas permanentes, evitar la depredación en el equipamiento público y democratizar el acceso a la educación, cultura, deporte y esparcimiento. Con la participación de entidades de la sociedad civil en la gestión de espacios públicos, por medio de los Consejos de Compromiso, el Programa actúa ampliamente en el combate a la violencia, analfabetismo y masificación cultural. La comunidad se apropia de los espacios y los convierte en verdaderamente públicos, pertenecientes al pueblo [<www.diadema.sp.gov.br/csp/diadema/secretarias/secretariasdetlahes.csp>, incorporado el 12 de abril de 2010].

El Programa Acción Compartida promueve la organización comunitaria de los espacios democráticos de gestión. Articula y moviliza a la comunidad local, el tercer sector y el poder público para, a través de las acciones compartidas, lograr la oportuna mejora de la vida en comunidad. Mediante la educación popular se incentiva el aprendizaje y el entendimiento de la cultura y de las artes. Tiene como objetivo general impulsar acciones educativas desarrolladas por el voluntariado, que pasa por un proceso de formación conducido por el equipo de la Secretaría de Educación [<www.diadema.sp.gov.br/component/content/article/89-secretaria-de-educacacao/3846-acao-compartilhada.html 2012>, incorporado el 12 de abril de 2010].

El estilo de gestión participativa en la UC aquí descrito sufrió algunas adaptaciones del modelo propuesto por el SNUC: a) no se implantó en todo el Parque pero sí en una área delimitada, detectada como la más conflictiva; b) contó con la influencia del equipo técnico que utilizó el Consejo de Compromiso como foro de discusión en vez del Consejo Gestor, si bien todas las negociaciones fueron refrendadas por ese consejo. El Consejo de Compromiso fue el espacio donde se discutieron los conflictos y se buscaron estrategias para resolverlos o minimizarlos, y se dieron a conocer el aprendizaje generado y las actividades realizadas.

Resultados

Aplicar la metodología en tres etapas sacó a la luz los conflictos y la percepción de los habitantes sobre la UC y su entorno. Los resultados se utilizaron en el proceso participativo para llevar a cabo las obras y lograr una mejora en la calidad ambiental del área.

Diagnóstico de los conflictos

El grupo focal permitió diagnosticar tres núcleos de conflicto. El primero se refiere a la delimitación del área física del Parque: un muro que se encontraba en estado precario, objeto de vandalismo, facilitaba el acceso ilegal a la Mata y en consecuencia propiciaba acciones delictivas. El muro dificultaba también la visión del interior al exterior de la Mata, originando una fuerte sensación de inseguridad entre la comunidad.

El segundo núcleo de conflicto era el manejo inadecuado de la basura y el exceso de escombros a lo largo del muro y la calzada, lo que creaba un ambiente propicio para la proliferación de animales nocivos y ponzoñosos, situación que generaba incomodidad en los habitantes.

Los conflictos sociales y la falta de acceso a los servicios básicos generan exclusión social (Gutberlet y Hunter, 2008; Tremblay y Gutberlet, 2010), la cual es percibida como sentimiento de insatisfacción en los habitantes, como quedó registrado de viva voz en uno de los entrevistados: "Es negligencia de la prefectura, nos sentimos abandonados". Esos dos problemas también fueron identificados por Thomaziello y Santos (2007).

El tercer núcleo de conflictos se relaciona con límites de índole administrativo, ya que el Parque se localiza en la frontera entre dos municipios, lo que dificulta las acciones de los órganos públicos. El muro del Parque y la calzada reciben mantenimiento del estado y se localizan dentro del municipio de São Paulo; la calle y los servicios públicos (recolección de basura, vigilancia e iluminación) están a cargo de la prefectura de Diadema. Hay una calle (Alfenas) en la que de un lado se encuentra la unidad de conservación, y del otro, el barrio Jardín Campanario, perteneciente al municipio de Diadema.

Y para agravar los conflictos ya existentes, en el pasado en esa área se cometieron delitos que tuvieron grandes repercusiones mediáticas, hecho que marcó negativamente a la región porque provocó el miedo entre los habitantes y desacreditó la gestión del Parque y de la prefectura.

El recurso metodológico empleado permitió recopilar información y perspectivas de los conflictos, ofreciendo así una base de conocimiento más sólida para construir y desarrollar iniciativas de gestión compartida.

Percepción ambiental de los moradores

Según la opinión de Del Río y Oliveira (1996), la percepción ambiental incluye, entre otras, las fisiológicas o sensoriales (que abarcan actividades vitales del ser humano), además de las imágenes que nos formamos mentalmente sobre el mundo, lo vivido, nuestros recuerdos y experiencias (lo que conocemos), preferencias (lo que valoramos), interpretaciones, actitudes y expectativas. En la segunda fase de la investigación se entrevistó a 36 moradores con igual proporción de género, y edades de 18 a 70 años, de los cuales 75% estaba entre la franja de 26 a 58 años.

El perfil social mostró que el nivel de escolaridad era considerablemente bajo: 47% no completó el primer grado, 22% concluyó el segundo año, 8% había completado su educación superior, y 5% no tenía escolaridad. Del total, 83% contaba con casa propia y 64% tenía más de 20 años viviendo en el barrio. Los moradores más antiguos son inmigrados del interior de São Paulo y de otros estados, allegados de pequeñas ciudades y áreas rurales, hecho significativo para la formación de valores ambientales y de lazos afectivos con el lugar.

Las imágenes positivas y negativas sobre la Mata se recopilaron con base en los sentimientos de topofilia y topofobia establecidos por Tuan (1980) y Marin (2005). De las relaciones positivas (topofilia) se resaltaron los elementos naturales presentes en el interior de la Mata (árboles, animales y agua de manantial), los valores estéticos (belleza, ver lo verde, ver los animales), los valores espirituales (purificada, es parte de Dios), los terapéuticos (aire puro, quietud, aroma, hace bien a la salud) y los utilitarios (legumbres, frutas, área de esparcimiento). Los moradores más viejos relatan el uso de la Mata en el pasado:

No había agua ni desagüe, yo me iba a bañar a la Mata. Recolectaba agua para beber y la traía a la casa. El barrio era muy agradable, era tranquilo, no había malandrines [...] Somos privilegiados de tener una Mata Atlántica frente a la casa [informante femenino, 63 años].

Cuando llegué aquí mi marido sembraba ahí dentro, hacía rastrojo, había hortalizas y teníamos contacto con la tierra. Me gustaba. Atravesaba por dentro de la Mata para tomar el autobús y eso me gustaba [informante femenino, 52 años].

En relación con las imágenes negativas (topofobia) los moradores destacaron: a) violencia y falta de seguridad como el prejuicio más negativo al ser vecinos de la Mata del PEFI; b) gran cantidad de basura y exceso de escombros en las márgenes del Parque; c) animales muertos abandonados por los moradores y presencia de fauna ponzoñosa e incendios esporádicos. El muro circundante se percibió también como negativo, ya que cuando se levantó la información de las entrevistas aún se encontraba en el abandono, como se observa en la Foto 1.


Foto 1.

Vista general de las condiciones a lo largo del muro que sirve de separación entre la calle y la Mata del Parque Estatal de las Fuentes de Ipiranga


Algunos entrevistados se refirieron al problema de la violencia, en especial contra las mujeres, y lo asociaron al muro: "Miedo a un violador. Ahora sin el muro da más miedo. Miedo a las alimañas" (informante femenino, 41 años).

Con relación a la basura y al exceso de escombro, que ya no existe en las márgenes de la Mata, se observó que tales problemas están relacionados, en gran parte, a las precarias condiciones de urbanización, al poco acceso a servicios públicos y a los propios hábitos de los moradores: "Antes yo jugaba en cualquier rincón de los terrenos que ahí había, hasta hacía hogueras. Jugaba en la Mata. Antes no había recolección de basura" (informante masculino, 52 años).

Las entrevistas permitieron constatar que existía un núcleo habitacional de ocupación reciente sin acceso por la vía pública (casas amontonadas en callejones estrechos). Algunos de los entrevistados no sabían bien a bien el día que la prefectura recolectaba la basura. El concepto de reciclaje está difundido entre los moradores y es común la recolección y venta como una fuente de ingreso, pero la prefectura no lleva a cabo la recolección selectiva en esa región.

Los resultados obtenidos en el grupo focal y el diagnóstico de su percepción permitieron ampliar la visión de la realidad local, además de que el equipo gestor del Parque pudo detectar dos puntos que era necesario abordar para dar continuidad al proceso de gestión. Los conflictos: fue posible distinguir los puntos conflictivos entre la relación comunidad y poder público vinculados con la seguridad, la conservación del muro y la basura. El liderazgo: se requiere estrechar la comunicación de los moradores con los participantes del poder público para identificar a los líderes (tanto los comunitarios como los técnicos de las instituciones involucradas) invitados a participar en la planeación e instrumentación de un plan de acción con el fin de minimizar los conflictos, mejorar la calidad de vida de la población y disminuir sus efectos en la unidad de conservación.

Intervención en el entorno del Parque dirigida a lograr un cambio de la realidad social en la localidad

En esta etapa del proceso (de febrero de 2007 a marzo de 2008) se llevaron a cabo 20 reuniones en las que invariablemente estuvieron presentes 17 participantes de la comunidad; dichas sesiones fueron acompañadas y registradas por los investigadores y los gestores. En la tercera reunión los actores y las instancias involucradas elaboraron de manera conjunta un plan de acción de gestión participativa en el área, en el que se asignaron responsabilidades y tareas al municipio, al estado y a la comunidad. El plan de acción de gestión compartida del Parque Estatal de Fuentes de Ipiranga incluía la siguiente división de responsabilidades:

  • Estado / PEFI (órgano gestor del Parque): sustituir 1.5 km de muro por una verja circundante; construir 1.5 km de calzada con andador y área ajardinada; edificar miradores; realizar labores de paisajismo del área de la calzada.
  • Prefectura de la ciudad de Diadema: formar el Consejo de Compromiso; promover la inauguración; realizar labores de paisajismo del área de la calzada.
  • Moradores: participar en el Consejo de Compromiso; apoyar en la vigilancia de recolección de basura; sensibilizar a los moradores para conservar el área.

Las acciones más importante del plan fueron la de sustituir el muro por la verja circundante y construir la calzada a lo largo de 1.5 km de la calle, con miradores y áreas de esparcimiento (Fotos 2 y 3).


Fotos 2 y 3.

Vista general de la calle Alfenas frente al Parque Estatal de las Fuentes de Ipiranga, después del proceso de gestión participativa, con la calzada ecológica y jerivás


Al mismo tiempo se monitoreó la construcción y se planeó la inauguración; ésta incluía organizar actividades de entretenimiento, divulgar las propuestas de los diferentes participantes, y desarrollar estrategias para promover que los moradores valoren y se apropien de la nueva área.

Las reuniones se caracterizaron por ser un auténtico foro de debates entre las diferentes instancias del poder público y los diversos actores sociales de la comunidad; por medio de la mediación, sirvieron para definir y redefinir las acciones instrumentadas en el área. El debate que generó el diálogo entre los distintos actores condujo a un acuerdo sobre las acciones necesarias para lograr las mejoras. Tal acuerdo y las acciones respectivas representaron, al final, una conciliación de los puntos de vista discordantes (Pimbert y Pretty, 2000).

Los miembros de la comunidad identificaron y expusieron los problemas observados en el área, y procuraron el contacto con los órganos públicos responsables a fin de buscar una solución conjunta. Uno de los problemas era que numerosos moradores no sabían qué día se recolectaba la basura, así que la depositaban en cualquier lugar (inclusive en la calzada frente al muro del Parque) y en distintos días, ocasionando molestia entre los demás moradores. Se dio una amplia difusión a los días de recolección de basura y los lugares adecuados para su depósito, en especial entre los moradores del núcleo habitacional recién ocupado. También se llevó a cabo la operación de "limpieza profunda", que incentivó el desecho de artículos domésticos de manera ordenada. Dichas acciones educativas son necesarias en áreas de conflicto para hacer conciencia entre los moradores e instruirlos para formar hábitos de práctica social que busquen mejorar las condiciones ambientales y minimicen así los conflictos.

La comunidad exigió también una ampliación del área de esparcimiento incluida en el proyecto original porque en la región no existían tales espacios y la población está conformada por niños, viejos y jóvenes sin ocupación. Dicho cambio se discutió y fue incorporado al proyecto. En el transcurso del proceso se observó que los moradores empezaron a ejercer cierto control en el avance de las obras y a tener una participación activa en los procesos de definición, planeación y ejecución de las acciones. Tal control demuestra que la gestión participativa, al contar con un espacio de diálogo entre las partes involucradas, estimula el cambio social y el empoderamiento de los actores sociales en la toma de decisiones.

Los órganos gestores propusieron incluir zonas ajardinadas en el total del área, lo que desde luego fue aceptado. Se decidió entonces que el Instituto de Botánica donara 120 árboles de jerivás (Syagrus romanzoffiana), palmera nativa de la Mata Atlántica, que fueron plantadas a lo largo de la calzada con el apoyo de los moradores. En esta actividad educativa -llamada "Agita Alfenas"-, los técnicos enseñaron a la comunidad técnicas de plantación y cuidado de las palmeras, para así despertar el interés y el aprecio por la vegetación y la responsabilidad de cuidarla.

La articulación de los moradores en torno a sus demandas recurrentes sobre la seguridad local y una solicitud por escrito al respecto, hicieron posible que la prefectura de Diadema instalara una cámara de vigilancia en el área, orientada a la comunidad.

Los vecinos se comunicaban con libertad con el representante de los órganos públicos involucrados en el proceso. Los gestores del Parque se empeñaron en obtener recursos financieros mediante compensaciones ambientales, a la vez que los moradores divulgaban información sobre las diversas actividades llevadas a cabo, generando así un flujo de información entre el poder público y la comunidad. El resultado concuerda con las afirmaciones de Carlson y Berkes (2003), al compararlo con otros modos de organización de gestión jerárquica, pues la gestión participativa responde mejor a las circunstancias locales, el flujo de información es más rápido y efectivo, y los problemas son dirigidos a un nivel más apropiado dentro de la organización.

Sobre la actitud de los moradores en relación con el Parque, éstos actúan como agentes de preservación, monitoreando y denunciando a quien arroja basura y escombros, o comete acciones ilegales como la cacería y los actos delictivos. La posición de la comunidad como resultado de la gestión compartida nos hace adherirnos a la perspectiva de Tremblay y Gutberlet (2010), en el sentido de que los individuos involucrados en los procesos participativos se convierten en agentes de cambio, y no únicamente en destinatarios. El resultado del empoderamiento no se observa como un estado final que puede alcanzarse de forma sistemática, sino que se trata, esencialmente, de desafiar las estructuras de poder existentes y permitir nuevas relaciones económicas y políticas.

Los resultados obtenidos con la gestión participativa, así como el compromiso y la participación activa de los moradores de la región, nos dan elementos para afirmar que se produjo un proceso de capacitación de los ciudadanos para organizarse en acciones colectivas que condujeron a resultados significativos observados en una mejora de la calidad social y ambiental del área. Desde la perspectiva de la capacitación social, los moradores comprometidos ampliaron su visión del mundo, reconocieron positivamente el papel de las instituciones gubernamentales que actúan en el área y aprendieron a actuar conjuntamente. La nueva visión incrementó el poder de organización y acción de la comunidad. En la perspectiva de los gestores, la participación, en una esfera colectiva de decisión que incluye a los moradores, amplía la perspectiva de la realidad social local y permite una mejor comprensión de los conflictos a partir de las presiones sociales existentes.

Consideraciones finales

Consideramos que se alcanzó la meta de la gestión participativa en relación con abrir espacios de interlocución entre los diferentes actores sociales y disminuir la asimetría del poder (Layrargues, 2006). Creemos que se refuerza el concepto de gestión participativa propuesto por Carlsson y Berkes (2003, 2005), toda vez que se contribuyó a promover la capacidad de crítica, se impulsó el aprendizaje social del grupo, se logró la ejecución de acciones colectivas y se amplió el grado de responsabilidad y participación de los involucrados en la gestión pública local. El modelo de gestión se apoyó en la reflexión sobre los conflictos existentes en el área, hecho que según Tremblay y Gutberlet (2010) rara vez lo contemplan los actores sociales, y significa un paso importante para la capacitación social y promover la mejora social, según Acselrad, Varvalho y Scotto (1995), Ferreira (2004), Tremblay y Gutberlet (2010).

Se destacan aquí algunos requisitos para implantar la metodología utilizada.

  • Equipo capacitado. El papel de los técnicos es estratégico en todas las etapas del proceso porque es necesario tener un amplio conocimiento de los aspectos físico, ambiental y social del área; ser activo en la gestión -con autonomía para tomar decisiones junto con la comunidad- para producir respuestas rápidas en las solicitudes y los conflictos; contar con profesionales con perfil de mediador y habilidades de comunicación, argumentación y liderazgo para lograr la importante función de ser aceptados por la comunidad y poder llevar a cabo el proceso.
  • Disponibilidad presupuestaria, para llevar a cabo las diversas acciones propuestas a lo largo del proceso.
  • Planeación continua. Las acciones, incluida la planeación presupuestal, deben programarse con extrema responsabilidad. Las afirmaciones frente a la comunidad deberán ser cautelosas y las promesas cumplidas, porque aquélla adopta una "posición vigilante" en torno a las acciones de los órganos públicos, y el incumplimiento de los compromisos genera descrédito y distanciamiento.
  • Asociación con instituciones locales. El apoyo y la adhesión a las instituciones locales -sean asociaciones, líderes políticos o gestores- es de extrema importancia para garantizar la participación de las personas y el arraigo de las acciones en la comunidad. Uno de los desafíos permanentes es mantener a lo largo del proceso la motivación y participación de los interesados.
  • Evaluación continua. Es importante la evaluación constante de las acciones realizadas, los objetivos alcanzados y los desafíos para mantener la motivación y la cohesión del grupo en torno de un objetivo: la planeación.

Entonces, la gestión participativa en las unidades de conservación está vinculada a la organización de las instituciones responsables y de la comunidad, quienes, en un esfuerzo conjunto, se articulan para alcanzar las metas acordadas de manera consensuada. El proceso participativo hace posible que individuos y comunidad interactúen de forma sistematizada con las diferentes instancias del poder público, contribuyendo así a formar ciudadanos socialmente activos. Cada individuo tiene la oportunidad de ampliar sus conocimientos, manifestar sus opiniones y ejercitar sus habilidades de liderazgo; la comunidad tiene la posibilidad de articularse políticamente, definiendo una pauta de actuación conjunta y participando de forma transparente y democrática en la mejoría de la calidad social y ambiental de la región y en la conservación de la biodiversidad.

IBGE
Instituto Brasileño de Geografía y Estadística
PEFI
Parque Estatal de las Fuentes del Ipiranga
SNUC
Sistema Nacional de Unidades de Conservación
UC
Unidades de conservación




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Notas al pie:

1.

fn1Datos de la Fundación SOS Mata Atlántica. Disponible en <http://www.sosma.org.br/nossa-causaa-mata-atlantica> (9 de noviembre de 2012).

2.

fn2Fuente: Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, año de referencia 2010 <www.ibge.gov.br>.

3.

fn3Región Grande de São Paulo, compuesta por siete municipios: San Andrés, San Bernardo del Campo, San Cayetano del Sur, Diadema, Mauá, Ribeirao Pires y Río Grande de la Sierra.

4.

fn4Carretera que une la capital con el litoral paulista y la zona portuaria.

5.

fn5IBGE Fundación Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. Disponible en: <http://www.ibge.gov.br/home/>data> (agosto de 2012).

6.

fn6El Consejo de Compromiso era una experiencia ya probada en otras áreas del municipio con experiencias positivas que mucho podrían contribuir a los objetivos de la acción aquí presentada.


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