Un repaso de los conceptos sobre capacidad y esfuerzo fiscal, y su aplicación en los gobiernos locales mexicanos

Laura Sour

Profesora investigadora, División de Administración Pública, CIDE. Correo electrónico: laura.sour@cide.edu.



RESUMEN

En este estudio se revisan los métodos con que es posible calcular el esfuerzo y la capacidad fiscal de una región, y se demuestra que la falta de disponibilidad de información limita las posibilidades de examinar estos aspectos de las finanzas públicas. Se presentan además algunos de los esfuerzos teóricos y empíricos que se han realizado con la intención de brindar un panorama general sobre el tema. Se calcula el esfuerzo y la capacidad fiscal de 2 412 gobiernos locales de México para los años 1993 a 2004. Los resultados cuestionan el mito de que los gobiernos locales grandes suelen desarrollar un mayor esfuerzo fiscal ante la política de transferencias, sean éstas condicionadas o no condicionadas.

Recibido: 17-01-2007; Aceptado: 12-06-2007

Estudios demográficos y urbanos, 2019 Aug 30

Palabras clave: descentralización, capacidad fiscal, esfuerzo fiscal, gobiernos locales, México.
Key words: decentralization, fiscal capacity, fiscal effort, local governments, Mexico.

Introducción

La descentralización fiscal se ha vuelto fundamental en diversos países de todas las regiones del mundo. Su esencia se captura por medio de dos procesos interrelacionados: la “devolución” y la “delegación” de la autoridad fiscal. El debate sobre la forma en que deben llevarse a cabo dichos procesos dista de haber sido resuelto, y las maneras de emprender la descentralización fiscal son tan diversas, que cada país debe encontrar la que más convenga a sus propios intereses y a los objetivos que persiga (Martínez Vázquez y Mcnab, 2003).

El proceso de “devolución” no solamente está relacionado con el de la “delegación”, sino que son interdependientes. Para estudiar el efecto de la política de transferencias en los diferentes niveles de gobierno se han ideado diversos métodos que permiten calcular el esfuerzo y la capacidad fiscal de las regiones a analizar. Sin embargo, en muchos de los casos la disponibilidad de datos determinará cuál es el método que conviene utilizar.

El objetivo del presente trabajo es doble. En primer lugar se presenta una revisión teórica sobre los conceptos de esfuerzo y capacidad fiscal, y cómo la disponibilidad de información representa el primer obstáculo para su cálculo. Frente a la escasa evidencia empírica internacional se muestran los pocos estudios teórico-empíricos disponibles que dan luz sobre el tema. En segundo lugar, y en el contexto nacional, se verifica el comportamiento de los gobiernos locales, y para ello se calcula el esfuerzo fiscal de 2 412 municipios durante el periodo 1993-2004. Cabe mencionar que a la fecha no existe otro documento que haya alcanzado tales objetivos.

Los resultados permiten identificar a los gobiernos locales que han disminuido su esfuerzo fiscal como consecuencia de que han recibido recursos de la federación. Este ejercicio pone en duda el mito de que los gobiernos locales grandes realizan un mayor esfuerzo fiscal en México, ya que no siempre corresponden las políticas al tamaño de los municipios; la diversidad de éstos es la variable que debe guiar el diseño de la política de descentralización fiscal. Dichos resultados confirman las predicciones de Oates (1999) y Peterson (1997), quienes plantean que las transferencias federales hacia los gobiernos locales pueden acarrear la disminución de su esfuerzo fiscal.

La estructura del trabajo es la siguiente. En la primera sección se revisan los conceptos de esfuerzo fiscal y capacidad fiscal, así como los retos que implica el generar estos cálculos en el ámbito local en México. En la segunda sección se describen los principales esfuerzos empíricos -tanto internacionales como nacionales- para calcular estos indicadores. Las características de los ingresos de los gobiernos locales en México se presentan en la tercera sección. En la cuarta se describe la muestra de gobiernos locales que se utilizó en el trabajo. En la quinta sección se explica la metodología utilizada, y en la sexta se encuentran los resultados obtenidos. Las conclusiones aparecen en la última sección.

Los conceptos de esfuerzo y capacidad fiscal

El esfuerzo por recaudar se conoce como esfuerzo fiscal y representa la brecha entre la recaudación de determinada región (estado o instancia local) y su capacidad fiscal. Una forma matemática de representar el esfuerzo fiscal es:

Esfuerzo Fiscal= R e c a u d a c i ó n   a c t u a l C a p a c i d a d   f i s c a l [/p]

El problema radica en el cálculo del denominador, es decir, de la capacidad fiscal. Martínez Vázquez y Boex (1997: 2) definen la capacidad fiscal como “la habilidad potencial del gobierno de una región para recaudar ingresos de sus propias fuentes y pagar por una canasta estandarizada de bienes y servicios públicos”. La discusión sobre cuál es la mejor aproximación de la capacidad fiscal sigue abierta. La potencialidad de una región depende tanto de la actividad económica como de los niveles de tasas impositivas que se pueden aplicar. Bird (1976: 244) propone dos formas: postulando un nivel impositivo ideal (o un mínimo), o bien tomando el promedio de diversos países que comparten características similares. Tal promedio indicará no solamente lo que el país puede lograr, sino lo que debe lograr. Al trasladar esta idea de esfuerzo fiscal al ámbito local es posible compararlo con el esfuerzo fiscal federal, e incluso con localidades de otros países cuyas características son similares y están desarrollando un papel satisfactorio.

Pese a la importancia de cuantificar la capacidad fiscal, el ejercicio no es fácil. Martínez Vázquez y Boex (1997) explican cinco métodos útiles para medir la capacidad fiscal, con sus ventajas y desventajas.

Recaudación fiscal de un año base

Desafortunadamente, aunque es la forma más fácil de calcular la capacidad fiscal, resulta la más inexacta, ya que la recaudación depende tanto de la capacidad fiscal como del esfuerzo fiscal de la región.

Ingreso per cápita

Es la medida más utilizada debido a su gran accesibilidad y su simplicidad. Sin embargo, si bien su simpleza es la principal ventaja, presenta una desventaja: no contabiliza todas las bases de recaudación disponibles para los gobiernos. Por ejemplo, cuando una localidad genera recursos a partir del sector turismo, dicha fuente de ingresos proviene de personas que no residen en esa localidad, de ahí que tales recursos no necesariamente incrementarán el ingreso per cápita de los residentes en la localidad.

Producto regional bruto (PRB)

Es el equivalente regional del producto interno bruto, y se define como el valor total de los bienes y servicios producidos en una región en determinado periodo de tiempo. Dado que el valor de la producción es igual al pago de todos los factores productivos que participaron (tierra, trabajo y capital), el PRB refleja el ingreso que recibieron las empresas y los trabajadores de la región en ese lapso de tiempo, de ahí que resulte una buena aproximación al total de recursos potencialmente gravables en la región. Esta medida es superior al ingreso per cápita, ya que incluye los ingresos generados en una región independientemente del lugar de residencia del trabajador o productor. Por ejemplo, a diferencia del ingreso per cápita, el PRB incluye el ingreso generado por los turistas en hospedaje y consumos en la región. La principal desventaja de este método es que agrega el valor de todas las actividades económicas generadas, en lugar de considerar que los diferentes tipos de bases potenciales de una región pueden estar sujetos a diversos niveles de recaudación.

Total de recursos sujetos a impuesto (TRI)

Esta forma de medir capacidad fiscal se basa en realizar varios ajustes al PRB. El primero consiste en eliminar de éste todos los impuestos federales, ya que tales ingresos no se encuentran disponibles para ser gravados como ingreso por las autoridades fiscales de la región. Aunque el tri incluye las transferencias federales que sí representan una fuente de ingreso para personas y empresas (pensiones y seguros contra el desempleo), su principal desventaja es que para su cálculo se requiere una gran cantidad de datos, que en muchos países no están disponibles.

Sistema impositivo representativo (SIR)

Los sistemas antes mencionados aplican medidas unidimensionales, es decir, que se calculan con base en un solo concepto. Para aliviar esta deficiencia el sir cuantifica la capacidad fiscal suponiendo que la región realizará su esfuerzo fiscal promedio, para lo cual se recolecta información sobre los ingresos generados, y sobre las bases de recaudación para cada uno de los impuestos recolectados. Así, es posible calcular la recaudación esperada en cada región suponiendo que se realiza un esfuerzo fiscal promedio.

La ventaja principal de este método es que se calcula de forma desagregada y para cada componente de la base tributaria regional. Los pasos a seguir son los siguientes: i) determinar la cobertura impositiva de cada región; ii) clasificar la recaudación según sus fuentes (federal o local); iii) definir la base tributaria regional; iv) establecer las tasas promedio de impuestos que se aplican en la región para cada rubro; y v) calcular la capacidad fiscal. Cabe apuntar que para lograr un cálculo adecuado con este método es necesario que la información disponible sea consistente en todas las regiones.

Cada uno de estos métodos se diferencia por la calidad y la cantidad de información que se requiere para su cálculo. El sir, en comparación con los demás, proporciona la representación más cercana de la capacidad fiscal de la región, por lo que a priori parece el método más idóneo para estimarla. No obstante, “esta medida es extremadamente intensiva en información” y lamentablemente en muchos países, y más en ámbitos locales, la falta de información confiable es un problema grave al que se enfrenta el investigador que pretende realizar este tipo de análisis (Martínez Vázquez y Boex, 1997: 18). Se concluye que el estudio de las capacidades fiscales es un problema empírico, y que el investigador debe someter los métodos propuestos para estudiar la capacidad fiscal a la disponibilidad de los datos.

Las estimaciones internacionales y el caso mexicano

A pesar de la sencillez que a primera vista muestra cada uno de los métodos señalados, cuando se trata de realizar comparaciones internacionales es un gran escollo la falta de datos homogéneos y congruentes. Bahl (1971) realizó uno de los esfuerzos empíricos más destacados al analizar la labor fiscal de 50 países en desarrollo. Este investigador considera que la capacidad fiscal está relacionada directa y positivamente con el grado de desarrollo, la composición sectorial de la economía y el tamaño del sector externo. Se puede representar con la siguiente función:

Capacidad fiscal = f (nivel de desarrollo, composición sectorial,

tamaño del sector externo)

Bahl aproxima el nivel de desarrollo mediante la participación de la agricultura, la minería y el tamaño del sector externo en el ingreso nacional. La regresión se calcula de la siguiente forma:


T Y =α+ β 1 A y + β 2 N y + β 3 X y

donde T Y es tax ratio (T es la recaudación fiscal y Y es el ingreso nacional), Ay es la participación de la agricultura, Ny la participación de la minería, y Xy la participación de las exportaciones. Sin embargo, dado que la agricultura y la minería son parte de las exportaciones, conviene restarlas de las exportaciones para evitar correlaciones entre las variables independientes. De esta forma, la regresión puede expresarse:


T Y =α+ β 1 A y + β 2 N y + β 3 X y - A X y - N X y

donde AXy representa la parte del sector agrícola destinado a exportaciones y NXy la parte del sector minero destinada a exportaciones. Para calcular la capacidad se debe despejar T de la ecuación y realizar la estimación. De ahí se obtiene T^ la cual representa la recaudación esperada. Finalmente (T^ /Y ) es la capacidad fiscal, y a partir de esta es posible calcular el esfuerzo fiscal, E:


E= T Y T ^ Y


E= T T ^

La última ecuación representa el esfuerzo fiscal que está determinado por la cantidad de impuestos realmente recaudada entre la cantidad esperada de recaudación.

Bahl estima el modelo y elabora una tabla en la cual ordena a los países según su esfuerzo y capacidad fiscal. Partiendo de la tabla analiza el efecto de las regiones geográficas estimando el modelo para cada región.

Otro esfuerzo empírico destacado es el de Bird (1976), quien realiza un cálculo similar al de Bahl, con la diferencia de que el grado de desglose y consistencia de las cifras de su trabajo le permiten obtener un mejor indicador de la capacidad fiscal en comparación con el que había estimado Bahl. Bird mejora la propuesta de Bahl, pues incluye al ingreso per cápita, excluye a la agricultura, mantiene la minería y utiliza también las exportaciones, pero sólo las no mineras. La aproximación empírica que propone es la siguiente:


T Y =α+ β 1 N y + β 2 X y + β 3 Y p - X p

donde Ny es la participación de la minería en el ingreso nacional, Xy es la participación de las exportaciones no mineras en el ingreso nacional y (Yp - Xp) es el producto nacional bruto per cápita sin exportaciones. El objetivo de esta especificación no es explicar el tax ratio, sino medir la capacidad fiscal. Aquí es apropiado mencionar que el mismo Bird establece que es inadecuada la justificación a priori de la utilización de las variables anteriores para medir la capacidad fiscal, y que el nivel de desglose y consistencia de las cifras con que cuentan los países en desarrollo les permitirá obtener el mejor indicador. Por ello este análisis sugiere que se incluyan las variables socioeconómicas para capturar la heterogeneidad en el desarrollo de estos países.

Es evidente que al cálculo de la capacidad fiscal, indispensable para analizar el esfuerzo fiscal, se oponen varias dificultades, y que su estimación dependerá de la disponibilidad de datos sobre el país y del nivel de gobierno a analizar (estatal o local). En el caso de México los trabajos de Ibarra y Alanís (2001) y Sobarzo (2003) son los más destacados para el ámbito estatal. Los primeros utilizaron un enfoque de panel para determinar si durante el periodo 1975 a 1995 los estados se volvieron más o menos dependientes de la federación, a partir de la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.1

Sobarzo (2003) estima la capacidad y el potencial tributario de cada una las entidades de la República Mexicana. Utiliza un método parecido al sir para calcular la tasa tributaria efectiva para cada impuesto estatal, mismo que al multiplicar por la base tributaria permite calcular la potencialidad tributaria de cada estado por cada impuesto estatal. Esta cifra representa el monto del ingreso tributario que cada estado podría recaudar si utilizara su base tributaria potencial en una extensión promedio. Si se suman todas las recaudaciones potenciales se obtiene la cantidad de ingresos tributarios que cada estado recaudaría por medio del sistema tributario representativo. Finalmente, para cada estado divide la recaudación actual entre la recaudación potencial, y así obtiene el indicador de esfuerzo fiscal de cada entidad federativa.

En México no se cuenta con la información necesaria para estudiar esfuerzo fiscal local, y por lo tanto el análisis se plantea en forma distinta: se calcula empíricamente el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales utilizando herramientas econométricas. Los estudios que aquí se han hecho con carácter local son pocos. Moreno (2003) analiza el esfuerzo fiscal como el logaritmo de los ingresos propios municipales per cápita; Raich (2001) estudia el esfuerzo fiscal, pero sólo en relación con los ingresos por impuesto predial y derechos de agua para el estado de Puebla; y Sour (2004), tras examinar el esfuerzo fiscal de 155 gobiernos locales urbanos para el periodo 1993-2000, encuentra que la mayoría de los gobiernos locales de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México aparece dentro de la muestra con el peor desempeño fiscal.

El propósito de este trabajo es ampliar la muestra de municipios y el periodo de tiempo para llegar a conclusiones de carácter nacional, y hacer un análisis más robusto y confiable respecto al efecto de las transferencias condicionadas y de las participaciones sobre el esfuerzo fiscal municipal.

Estructura de los ingresos de los gobiernos locales en México

Son varios los rubros que participan en los ingresos de los gobiernos locales. Se entiende que los ingresos son todas aquellas percepciones monetarias de que dispone el municipio para cumplir con sus funciones. Los ingresos se pueden clasificar en: propios (los que se obtienen directamente de la comunidad) y ordinarios. Dentro de los propios están incluidos los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Los ingresos ordinarios, además de abarcar los mismos conceptos que los ingresos propios, contienen las contribuciones de mejoras y las participaciones (Cabrero y Orihuela, 2002). Con fines ilustrativos, en el cuadro 1 se definen los conceptos de cada uno de estos rubros.

CUADRO 1.

Estructura de los ingresos de los gobiernos locales en México


Rubro Definición
Impuestos Contribuciones que pagan las personas físicas y morales previstas en la ley
Derechos Pagos por servicios
Productos Pagos recibidos por la enajenación de bienes patrimoniales
Aprovechamientos Multas, recargos, gastos de ejecución, reintegros, indemnizaciones
Contribución Pagos por la obtención de algún beneficio de mejoras
Participaciones Porcentajes de la recaudación federal total que las leyes federales y estatales conceden a los municipios
Transferencias Recursos de programas estatales o federales determinados

Las aportaciones, mejor conocidas como el ramo 33, “Aportaciones federales a entidades federativas y municipios”, son recursos que el gobierno federal otorga a los gobiernos locales para que los destinen a actividades específicas de educación, salud, infraestructura básica, seguridad pública y programas de alimentación y asistencia social. Por esto se les conoce también como transferencias “etiquetadas”. La Ley de Coordinación Fiscal determina los porcentajes y las fórmulas mediante los cuales se asignan los recursos del ramo 33 hacia los gobiernos locales. Dichas fórmulas se basan en criterios poblacionales, geográficos y socioeconómicos relativos a cada gobierno local. Las aportaciones se distribuyen con criterios compensatorios que buscan transferir mayores recursos a las entidades más rezagadas, pues el gobierno federal trata de alcanzar cierta equidad entre las distintas regiones del país.

Los recursos del ramo 28 son las transferencias del gobierno federal a los gobiernos locales. Este tipo de recursos es denominado también transferencias incondicionales, ya que el gobierno local puede asignarlas a cualquier tipo de gasto según lo determine. La Ley de Coordinación Fiscal Federal, refiriéndose al ramo 28, plantea en el último párrafo del artículo 6: “Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno, y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9 de esta Ley”.

El objetivo de este trabajo es analizar si la política de transferencias, tanto condicionadas (ramo 33) como no condicionadas (ramo 28), ha influido en el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales en México. Con ello podremos corroborar o rebatir los resultados alcanzados por Oates (1999) y Peterson (1997), que indican que el incremento de las transferencias incide negativamente sobre la recaudación.

Características de la muestra de gobiernos locales

La muestra contiene información de 2 412 gobiernos locales. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) reportó que para junio de 2007 había en México 2 454 municipios (incluyendo al Distrito Federal), por lo que la muestra utilizada en el análisis tiene una representatividad de 98%. La base de datos se construyó a partir del Sistema de Bases de Datos Municipales (Simbad) y fue elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Dentro del Simbad se pueden encontrar datos tipo panel para los ingresos y egresos de los municipios correspondientes al periodo de 1989 a 2005. La muestra se limita al periodo 1993 a 2004 dado que también se utiliza la variable de PIB per cápita estatal, que abarca solamente el periodo mencionado. Todos los estados están representados en la muestra, excepto el Distrito Federal, ya que el Simbad lo excluye de las bases de datos que proporciona.

Los gobiernos locales se pueden ubicar en tres grupos de acuerdo con el tamaño de su población: chicos, medianos y grandes.2 Los grandes tienen más de un millón de habitantes; en los medianos habita un mínimo de cien mil y un máximo de un millón; y los chicos cuentan con un máximo de cien mil habitantes.

Metodología del análisis

A la luz de la revisión de los conceptos de esfuerzo y capacidad fiscal queda claro que la teoría no provee un modelo único para analizar el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales, de ahí que muchos investigadores hayan optado por explorar el problema empíricamente (Bird y Slack, 1983; Hines y Thaler, 1995). Sin embargo, la mayoría de las investigaciones ha utilizado modelos de corte transversal o de análisis de series de tiempo.

En este trabajo, a diferencia de los demás, utilizamos el análisis panel, ya que mejora las posibilidades de estimar coeficientes sin sesgo y de ajustar la dinámica del cambio al incluir la heterogeneidad entre los gobiernos locales y el cambio en el tiempo (Baltagi, 2001). Además, el relajamiento de los supuestos de homogeneidad entre los gobiernos locales y en el tiempo es otra ventaja de ese análisis. Como en todo modelo, existe el riesgo de tener sesgos por variables omitidas; un modelo bien especificado y controlado por individuos, tiempo y efectos fijos permite obtener mejores resultados. Los modelos panel suelen utilizarse para estimar modelos más complejos.3

Los estudios de corte transversal no cuentan con información suficiente para determinar los cambios en los municipios, ya que solamente hay un dato para cada individuo (el gobierno local en este caso). Estas estimaciones suponen que las diferencias entre los gobiernos locales para un único año explican la variación que determina las relaciones estadísticas (correlaciones) entre las variables. Dado que este supuesto sería poco creíble para la dinámica de los gobiernos locales, una estimación de tipo panel para verificar la relación entre las transferencias (tanto condicionales como incondicionales) es la aproximación empírica más adecuada.

El análisis panel favorece la solidez y la eficiencia de las estimaciones al contar con más observaciones por municipio. Sin embargo es ahí donde radica la dificultad para realizar este tipo de estudios, sobre todo en países en desarrollo como México: en ocasiones es imposible encontrar datos de periodos anteriores para poblaciones grandes. A la fecha son pocos los investigadores que han logrado librar este obstáculo. Sólo Ibarra y Alanís (2001) han utilizado un enfoque de panel para el caso mexicano y con él han podido analizar si durante el periodo de 1975 a 1995 los estados se hicieron más o menos dependientes de la federación a partir de la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.4

La disponibilidad de cifras municipales desagregadas permite medir si los gobiernos locales aprovechan la base gravable que tienen a su alcance ante la política de transferencias tanto condicionadas como no condicionadas existente en México. Como se revisó en secciones anteriores, el esfuerzo fiscal es la razón de los ingresos recaudados entre una medida de capacidad fiscal. Para efectos del presente análisis, el esfuerzo fiscal se mide como la razón de los ingresos propios recaudados sobre el producto interno bruto a nivel gobierno local.5 La hipótesis es que es la política de transferencias condicionadas y no condicionadas ha mermado el esfuerzo fiscal de los gobiernos nacionales. El modelo a estimar es el siguiente:


i n g p o p i t p i b m u n i t = p a r t i t i m u i t + t r s f i t i m u i t + ε i t  i=1,,2412;t=1993,,2004

donde ingpop mide los ingresos propios municipales, es decir, es la suma de los impuestos, derechos, aprovechamientos y productos; pibmun es el producto interno bruto a nivel municipal; partimu son las transferencias no condicionadas (participaciones) que se reciben de los gobiernos estatales como porcentaje de los ingresos totales municipales; y trsfimu son las transferencias condicionadas del ramo 33 como porcentaje de los ingresos totales municipales; finalmente, 𝜀 es el término de error. Por cuestiones de disponibilidad de datos, el análisis se concentra en el periodo 1993 a 2004.66

Como proxy del PIB municipal (dato que no se encuentra disponible a nivel local en México), se calcula el ingreso per cápita municipal aproximándolo de la siguiente manera:


p i b m u n i t = p i b e s t k t p o b e s t k t × p o b m u n i t    i=1,,2412; k=1,,31; t=1993,,2004

donde pibest es el PIB estatal de las entidades federativas de México excepto el Distrito Federal, pobest es la población del estado y pobmun es la población a nivel municipal. Para esta última variable se utilizaron las proyecciones poblacionales de Conapo a nivel gobierno local, y las otras dos variables contienen datos del INEGI. Una aproximación de este estilo supone un comportamiento del PIB municipal similar para todos los gobiernos locales del estado. Sin embargo, dado que las transferencias federales de los ramos 28 y 33 sí están disponibles a nivel municipal, se asume dicha limitación y se controla el modelo para obtener los resultados más robustos dentro de lo posible.7

Resultados

Los resultados indican que no es posible rechazar la hipótesis de que las transferencias de los ramos 28 y 33 han tenido un efecto negativo sobre el esfuerzo fiscal de los municipios mexicanos en el periodo 1993 a 2004. Esto se muestra en el cuadro 2, donde los coeficientes tienen signo negativo y son significativos al 1 por ciento.8

CUADRO 2.

Impacto de las participaciones y aportaciones en el esfuerzo fiscal de los municipios en México, 1990-2004


Esfuerzo fiscal Variable dependiente
Participaciones -0.047***
(Ramo 28) -0.001
Aportaciones -0.032 ***
(Ramo 33) -0.001
Constante -0.009***
(0.000)
Observaciones 27 048
R- cuadrada 0.26
Gobiernos locales 2 412

TFN1*Significativo al 10%;

TFN2** significativo al 5%;

TFN3*** significativo al 1 por ciento.

TFN4NOTA: Errores estándar entre paréntesis.

TFN5FUENTE: Elaboración propia con datos del Simbad.


Conviene destacar que la muestra utilizada permite obtener conclusiones a nivel nacional dados su tamaño y su representatividad.9 En el cuadro 3 se presentan los diez gobiernos locales que mayor esfuerzo fiscal han realizado dentro de la muestra; los que tienen coeficientes mayores son los que más esfuerzo han realizado.

CUADRO 3.

Gobiernos locales con mayor esfuerzo fiscal


Estado Esfuerzo fiscal Tamaño Municipio
Oaxaca 0.14250626 Chico Santiago Tepetlapa
México 0.10194856 Mediano Huixquilucan
Oaxaca 0.09244031 Chico San Francisco Nuxaño
Quintana Roo 0.09180357 Chico Solidaridad
Oaxaca 0.07693527 Chico San Cristóbal Suchixtlahuaca
Guerrero 0.07580243 Chico José Azueta
Oaxaca 0.07459757 Chico Santo Domingo Tlatayapam
Baja California Sur 0.07146964 Chico Los Cabos
Nayarit 0.0685769 Chico Bahía de Banderas
Nuevo León 0.06198994 Mediano San Pedro Garza García

TFN6FUENTE: Elaboración propia con datos del Simbad.


De los diez municipios con mayor esfuerzo fiscal de toda la muestra, ocho son chicos y dos medianos. Esto lleva a poner en duda el mito de que los gobiernos locales chicos son los que menor esfuerzo fiscal han realizado. Cabe sin embargo mencionar que los diez municipios con peor esfuerzo fiscal son municipios chicos. De éstos, ocho forman parte del estado de Yucatán.

En el cuadro 4 se presentan los diez municipios medianos con mayor esfuerzo fiscal. No existe un patrón de resultados por estado, sin embargo se puede observar que en cuatro de ellos la actividad principal es el turismo (Puerto Vallarta, Acapulco de Juárez, Oaxaca de Juárez y Benito Juárez).

CUADRO 4.

Gobiernos locales medianos con mayor esfuerzo fiscal


Estado Esfuerzo fiscal Municipio
México 0.10194856 Huixquilucan
Nuevo León 0.06198994 San Pedro Garza García
Jalisco 0.05078856 Puerto Vallarta
Guerrero 0.03903 Acapulco de Juárez
Jalisco 0.03710146 Zapopan
Oaxaca 0.03413172 Oaxaca de Juárez
México 0.03293454 Tlalnepantla de Baz
Quintana Roo 0.03257413 Benito Juárez
Jalisco 0.03130107 Tlajomulco de Zúñiga
México 0.03113193 Metepec

TFN7FUENTE: Elaboración propia con datos del Simbad.


En el cuadro 5 aparecen los únicos ocho gobiernos grandes de la muestra, cuyo esfuerzo fiscal se esperaba mayor en comparación con el de los gobiernos chicos y medianos. Sin embargo no figuran ni entre los diez mejores ni en los diez peores; se puede decir que tienen un comportamiento promedio, pero con ello se pone en duda el mito de que por ser municipios grandes su esfuerzo fiscal es mayor que el del resto de los gobiernos locales.

CUADRO 5.

Gobiernos locales grandes


Estado Esfuerzo fiscal Municipio
Jalisco 0.024869880 Guadalajara
Guanajuato 0.024821140 León
Chihuahua 0.0211113681 Juárez
Baja California 0.02051711 Tijuana
Puebla 0.019385841 Puebla
Nuevo León 0.019323731 Monterrey
México 0.010552900 Ecatepec de Morelos
México 0.00779436 Nezahualcóyotl

TFN8FUENTE: Elaboración propia con datos del Simbad


En el mapa 1 se presenta la información sobre el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales en México con el propósito de aprovechar en mayor medida la información recopilada y calculada. Se observa que no existe un patrón único entre el tamaño del municipio y su esfuerzo fiscal.


MAPA 1.

Esfuerzo fiscal de los gobiernos locales en México*


  —* Este mapa se elaboró gracias a los valiosos comentarios y a la asesoría del maestro Daniel Enrique Pérez Torres..   —NOTA: Las zonas negras corresponden a los gobiernos locales que realizaron mayor esfuerzo durante el periodo. Aparecen en blanco los municipios que se han excluido o para los que no se cuenta con datos..

Los resultados confirman que la política de transferencias ha mermado el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales. Sin embargo, antes de plantear recomendaciones de políticas públicas será necesario ahondar en las características de la actividad económica de los gobiernos locales. Debe tomarse en cuenta que las actividades económicas y las fuentes principales de impuestos, entre otras el sector comercial, son factores que explican en parte el resultado del esfuerzo fiscal de cada municipio. No conviene formular recomendaciones generales, puesto que para cada municipio se requiere un análisis individualizado que determine el porqué de su buen esfuerzo fiscal o de la carencia de éste.

Conclusiones

En este trabajo se analizan los conceptos de esfuerzo fiscal y capacidad fiscal, y a manera de ejemplo sobre las limitaciones de información se realiza un cálculo para el caso de 2 412 gobiernos locales en México durante el periodo 1993-2004. La muestra tiene una representatividad de 98%, ya que el Inafed reportó en el mes de junio de 2007 que había 2 454 municipios en el país, incluyendo a los del Distrito Federal. Los resultados indican que, si bien las participaciones y las transferencias de los ramos 28 y 33 han tenido un efecto negativo en el esfuerzo fiscal de todos los gobiernos locales analizados, hay diferencias en el desempeño fiscal de los gobiernos locales cuando éstos se agrupan por tamaño.

La importancia de tales resultados es múltiple. Por una parte apoyan la hipótesis de la disminución del esfuerzo fiscal en los gobiernos locales en el país; por la otra, complementan los estudios que muestran que los ingresos propios de los gobiernos locales financian una cada vez menor proporción del gasto que ejercen: en 2000 fue financiado 33.8% de los gastos de los gobiernos locales con ingresos propios, mientras en 1978 la cifra llegó a 54% (Cabrero y Orihuela, 2002). Finalmente se pone en duda el mito de que el tamaño de los gobiernos locales está correlacionado positivamente con el esfuerzo fiscal que realizan. Especialmente llaman la atención los gobiernos locales pequeños que gracias a la posibilidad de contar con ingresos provenientes del turismo han podido realizar un esfuerzo fiscal mayor que el del resto de los municipios. En el futuro será importante analizar con más detalle la actividad económica de los gobiernos locales para determinar si existe un patrón que contribuya a explicar el nivel de esfuerzo fiscal que se observa en relación con el resto del país.




Appendix
ANEXO A.

Estimaciones de. esfuerzo fiscal para los municipios de México
Two-Way PCSE PCSE Fixed
Random Fixed Fixed Fixed Effects
Pooled Effects Effects Effects Effects (Het) (Het, i, t)
r_part_ing -0.051*** -0.053*** -0.056*** -0.055*** -0.049*** -0.047***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001)
r_aport_ing -0.026***- -0.024*** -0.023*** -0.043*** -0.017*** -0.032***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001)
t==1994 0.000 t==1994
t==1995 0.001*** 0.001***
(0.001) (0.001)
t==1996 0.005*** 0.004***
(0.001) (0.000)
t==1997 0.007*** 0.006***
(0.001) (0.001)
t==1998 0.007*** 0.007***
(0.001) (0.001)
t==1999 0.009*** 0.008***
(0.001) (0.001)
t==2000 0.010*** 0.009***
(0.001) (0.001)
t==2001 0.031*** 0.030***
(0.001) (0.001)
t==2002 0.010*** 0.008***
(0.001) (0.001)
t==2003 0.013*** 0.011***
(0.001) (0.001)
t==2004 0.013*** 0.011***
Constant 0.045*** 0.046*** 0.047*** 0.042*** -0.001*** -0.009***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.000) (0.000)
Observations 27 048 27 048 27 048 27 048 27 048 27 048
R-squared 0.18 0.17 0.18 0.28 0.17 0.26
Number of codigo 2 412 2 412 2 412 2 412 2 412 2 412

TFN9* Significativo al 10%;

TFN10** significativo al 5%;

TFN11*** significativo al 1 por ciento.

TFN12NOTA: Los errores estándar van entre paréntesis.

TFN13FUENTE: Elaboración propia con datos del Simbad.



ANEXO B.

Regresión B1.

TFN14Nota: La prueba de Breusch y Pagan indica que el modelo de efectos aleatorios es mejor que utilizar una estimación agrupada.

TFN15Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Regresión B2.

TFN16Nota: La prueba de Hausman compara los coeficientes de las estimaciones de efectos fijos y efectos aleatorios. En este caso indica que deben utilizarse efectos fijos en la estimación de esfuerzo fiscal.

TFN17Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Regresión B3.

TFN18Nota: La prueba indica que al utilizar efectos temporales, los parámetros para cada año pertenecen al modelo, por lo que es importante incluir los efectos temporales en la estimación.

TFN19Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Regresión B4.

TFN20Nota: La prueba de Wooldridge para autocorrelación en el panel de datos rechaza que exista autocorrelación de primer orden.

TFN21Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Regresión B5.

TFN22Nota: La prueba de Wald indica que existe heteroscedasticidad en el modelo de efectos fijos.

TFN23Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.



ANEXO C.

Esfuerzo fiscal promedio para los municipios de México

CUADRO C1. Mejor esfuerzo fiscal
Estado Esfuerzo fiscal Tamaño Municipio
Oaxaca 0.142506257 Chico Santiago Tepetlapa
México 0.101948559 Mediano Huixquilucan
Oaxaca 0.092440307 Chico San Francisco Nuxaño
Quintana Roo 0.091803573 Chico Solidaridad
Oaxaca 0.076935269 Chico San Cristóbal Suchixtlahuaca
Guerrero 0.075802431 Chico José Azueta
Oaxaca 0.074597567 Chico Santo Domingo Tlatayapam
Baja California Sur 0.071469642 Chico Los Cabos
Nayarit 0.068576902 Chico Bahía de Banderas
Nuevo León 0.061989941 Mediano San Pedro Garza García

TFN24Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


CUADRO C2. Peor esfuerzo fiscal
Estado Esfuerzo fiscal Tamaño Municipio
Yucatán 0.00023723 Chico Tahmek
Yucatán 0.00022514 Chico Samahil
Puebla 0.00021288 Chico Eloxochitlán
Yucatán 0.00014815 Chico Abalá
Yucatán 0.00014359 Chico Chikindzonot
Yucatán 0.00014042 Chico Kopomá
Yucatán 0.00013899 Chico Cantamayec
Guerrero 0.00013031 Chico Metlatónoc
Yucatán 0.00012270 Chico Tixcacalcupul
Yucatán 0.00003340 Chico Chankom

TFN25Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Cuadro C3. Mejores municipios chicos
Estado Esfuerzo fiscal Municipio
Oaxaca 0.142506257 Santiago Tepetlapa
Oaxaca 0.092440307 San Francisco Nuxaño
Quintana Roo 0.091803573 Solidaridad
Oaxaca 0.076935269 San Cristóbal Suchixtlahuaca
Guerrero 0.075802431 José Azueta
Oaxaca 0.074597567 Santo Domingo Tlatayapam
Baja California Sur 0.071469642 Los Cabos
Nayarit 0.068576902 Bahía de Banderas
Oaxaca 0.061270259 Santa María Huatulco
México 0.055965271 Cuautitlán

TFN26Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Cuadro C4. Peores municipios chicos
Estado Esfuerzo fiscal Municipio
Yucatán 0.00023723 Tahmek
Yucatán 0.00022514 Samahil
Puebla 0.00021288 Eloxochitlán
Yucatán 0.00014815 Abalá
Yucatán 0.00014359 Chikindzonot
Yucatán 0.00014042 Kopomá
Yucatán 0.00013899 Cantamayec
Guerrero 0.00013031 Metlatónoc
Yucatán 0.00012270 Tixcacalcupul
Yucatán 0.00003340 Chankom

TFN27Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


Cuadro C5. Mejores municipios medianos
Estado Esfuerzo fiscal Municipio
México 0.101948559 Huixquilucan
Nuevo León 0.061989941 San Pedro Garza García
Jalisco 0.050788559 Puerto Vallarta
Guerrero 0.039030001 Acapulco de Juárez
Jalisco 0.037101459 Zapopan
Oaxaca 0.034131721 Oaxaca de Juárez
México 0.032934539 Tlalnepantla de Baz
Quintana Roo 0.032574128 Benito Juárez
Jalisco 0.03130107 Tlajomulco de Zúñiga
México 0.031131931 Metepec

TFN28Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.


CUADRO C6. Peores municipios medianos
Estado Esfuerzo fiscal Municipio
Tabasco 0.00496672 Cárdenas
México 0.00434933 Almoloya de Juárez
México 0.00431492 Chimalhuacán
Guerrero 0.00426642 Chilapa de Álvarez
Veracruz 0.00390324 Papantla
Tabasco 0.00323953 Cunduacán
Veracruz 0.00309442 Temapache
Tabasco 0.00308507 Huimanguillo
México 0.00241526 San Felipe del Progreso
Chiapas 0.00161069 Ocosingo

TFN29Fuente: Elaboración propia con datos del Simbad.



Bibliografía
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Notas al pie:

1.

fn1 Ibarra y Alanís (2001) miden la dependencia como el cociente de la suma de participaciones y transferencias entre los ingresos ordinarios, y se concentran en determinar si este cociente ha cambiado desde 1975, a raíz de las intervenciones en la ley del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

2.

fn2Esta clasificación está tomada del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

3.

fn3El mayor número de observaciones por individuo (municipio) no sólo incrementa los grados de libertad, sino que también disminuye la posibilidad de multicolinealidad entre las variables explicativas. Esto permite obtener estimadores más robustos (Hsiao, 1993: 4).

4.

fn4El trabajo de Ibarra y Alanís (2001) mide la dependencia como el cociente de la suma de participaciones y transferencias entre los ingresos ordinarios, y se concentra en determinar si este cociente cambió desde 1975 a raíz de las intervenciones en la ley del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

5.

fn5Moreno (2003) analiza el esfuerzo fiscal medido como el logaritmo de los ingresos propios municipales per cápita. Raich (2001) también estudia el esfuerzo fiscal, pero sólo en relación con los ingresos por impuesto predial y derechos de agua para el estado de Puebla. La especificación que aquí se propone para el esfuerzo fiscal corresponde a la sugerida por Martínez Vázquez y Boex (1997).

6.

fn6Todas las cifras de finanzas se expresan en términos corrientes y el producto interno bruto en precios de 1993.

7.

fn7Para eliminar las limitaciones que presenta el ingreso per cápita municipal en el cálculo del esfuerzo fiscal se debería estimar el PIB municipal controlando por tipo de industria y datos socioeconómicos a nivel local. Sin embargo, debido a la falta de información disponible en México para el periodo de análisis, esta estimación no es posible. Se agradece al dictaminador de este documento que sugiriera incluir esta nota aclaratoria.

8.

fn8Los resultados del cuadro 2 se obtienen por medio de una regresión PCSE (Panel Corrected Standard Errors), la cual corrige los errores estándar, controla por heteroscedasticidad y por efectos fijos y temporales. De acuerdo con el programa econométrico STATA 9, el panel está altamente balanceado (strongly balanced); como la estimación PCSE no calcula por efectos fijos automáticamente, se hizo de forma manual al restarle a cada individuo la media del periodo de tiempo analizado. Al utilizar este tipo de estimación se obtienen resultados más robustos y confiables. En el anexo A se muestran las diversas estimaciones panel para la muestra. En el anexo B se encuentran las pruebas que se realizaron a los diferentes modelos panel y mediante las cuales se determinó cuál era el mejor.

9.

fn9El anexo C presenta los cuadros con el esfuerzo fiscal promedio en el periodo 1993-2004 para los municipios mexicanos. En éstos se muestran los que realizaron el mejor y el peor esfuerzo fiscal, así como las diferencias según el tamaño del municipio.


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